法人治理结构改革的“镇江模式”

——以镇江市图书馆为例

陶　涛 

　　省编办通［2016］26号《关于确定省级事业单位法人治理结构建设示范点的通知》，公布了“省级事业单位法人治理结构建设示范点”14家，镇江市图书馆成功入选，成为我市唯一上榜单位。2014年镇江市图书馆作为镇江市首个公益性事业单位开始了法人治理结构改革工作试点。2015年1月，镇江市图书馆第一届理事会、监事会成立，标志着镇江市图书馆全面进入法人治理阶段。经过两年的努力，取得了一定的经验，形成了法人治理结构改革的“镇江模式”。得到了法人治理结构改革方面专家和同行的肯定。

　　1. 镇江市图书馆法人治理结构改革的概况

　　镇江市图书馆法人治理结构改革试点分为三个阶段：

　　1.1初期阶段。从2014年2月开始，划分为三个时序节点。3月-7月考察调研阶段：实地考察了深圳市图书馆、杭州市图书馆和温州市图书馆，与湖州市图书馆、无锡市图书馆进行了书面材料的交流，学习并借鉴了先行先试单位的成功经验，同时发现了一些不足和困难；8、9月份顶层设计阶段：对法人治理结构理事会、监事会和管理层框架设计、责权设计、运作规范等进行研究，制定出台了《镇江市图书馆理事会章程》和其它管理制度、配套措施；10-12月份组建理事会阶段：主要工作包括开展理事社会公开招募，构建监事会，召开镇江市图书馆第一届理事会成立大会等。

　　初期阶段是法人治理结构改革最为关键的阶段。该阶段从无到有，学习、探索、修改、制定，完成了法人治理结构改革的三项重点任务，即“建立健全决策监督机构、明确管理层权责、制定事业单位章程”，基本形成了一套符合镇江市图书馆体制改革发展方向与进程的责任体系和实施方案。后续阶段的任务就是遵循章程，执行好理事会和监事会所承担的责任和义务。初期阶段是法人治理结构改革成败的关键，镇江市图书馆法人治理结构改革的亮点也主要体现在这一阶段。

　　1.2中期阶段。任务是做好理事会、监事会和管理层的磨合，按预期制定的规范制度推动法人治理结构改革的深入，中期阶段以决策监督机构一个任期为时长，以制度全面实施和得到执行为结束标志。目前正处于中期阶段，已召开过多次理事会和内部监事会，及两次内外部监事会。运行情况良好。

　　1.3远期阶段。远期阶段的工作目标是实现“理事会、监事会和管理层”的高效统一，完善的外部评价和反馈机制，内部权责督管和纠偏机制等。

　　2. 镇江市图书馆法人治理的“镇江模式”

　　镇江市图书馆法人治理结构改革中大胆创新，在架构设计、管理制度等方面初步形成了一些亮点特色，受到了业界的广泛关注，形成了特有的“镇江模式”。

　　2.1组建决策型理事会

　　图书馆法人治理结构改革首先遇到的是理事会顶层设计问题，是组建决策型的理事会还是议事型的理事会？从调研情况来看，组建议事型理事会四平八稳，矛盾较少，既完成了改革目标，也对本单位冲击较小，但是议事型理事会“只议不决”“议而不决”，理事只有建议权，没有决定权，单位的大事小事仍然像改革以前一样，掌握在主管部门、管理层手上。为彻底实现“吸纳社会人士参与管理”的精神，镇江市图书馆摒弃传统议事型理事会模式，在《镇江市图书馆章程》中明确赋予了理事会享有审议和修改图书馆章程、审议内部管理制度和财务预决算、推荐法定代表人人选、推荐提名图书馆管理层人员名单、考核管理层主要负责人年度工作等11项重大人事和财务决定权，从而解决了理事会“只议不决”的重要缺陷，真正把决策的权力从行政部门、图书馆管理层转移到理事会制度上。组建了一个决策型的图书馆理事会。

　　2.2理事公开招募，社会理事占绝大多数

　　图书馆法人治理的目标之一就是通过理事会制度实现“让社会大众来管理图书馆”。因此，镇江市图书馆没有像一些图书馆内部任命理事，而是面向社会和广大市民公开招募理事。在该市文广新局网站、图书馆网站、镇江梦溪论坛、金山网等发布招募公告，并在《镇江日报》做了相关报道。中国镇江网、中国江苏网、光明日报网和国家图书馆网站都作了专题报道。一个月内共收到理事报名表28份，有的来自政府机关、街道社区、厂矿企业，个人成分也很多，有志愿者、学生、行风监督员、人大代表，甚至还有注重公益的网络大咖。最终镇江市图书馆理事会产生的9人理事中除1名来自主管局，1名来自图书馆管理层之外，其它的7名全部来自于公开招募的社会理事。

　　2.3成立内、外部一体的大监事会

　　在国外，社会机构理事会的构成来源于投资方的多元化，理事是投资机构或个人的利益代表。而在我国，图书馆等公益性文化事业单位的投资主体是国家财政，且是唯一的投资主体，所以将代表国家进行资产管理的人社、财政、编办和代表行业管理的宣传、文化等职能部门排除在理事会主体之外又是一个矛盾问题。

　　为了解决这个问题，镇江市图书馆认真研究了现代企业制度中“三权分立”的设计框架，将其中以工会、职工为代表构成的监事会赋予了新的含义。把代表国家投资主体地位的主管、职能部门组建了内部监事会，履行投资主体对图书馆财产管理、人事管理和职能管理的监督和引导。为常设机构，同理事会一样，按期召开会议，在职责范围内，代表政府督导图书馆工作。在此基础上，还开创性地组建了外部监事会——“图书馆市民评议团”，采取不指定方式，随机抽取评议团人员，保证评议结果的公正；采取无固定时间，根据理事会、内部监事会要求随时组织评议。这种内外结合的监事会制度是镇江市图书馆结合自身实际，开展法人治理结构改革的创新亮点，得到了专家和其它图书馆的一致好评。希望经过一段时间的运作，探索出适合全国公益性事业单位改革需要的群众评价和反馈机制。

　　2.4着力强调以“法”治馆的核心理念

　　在法人治理结构改革中，镇江市图书馆提出了以“法”治馆的理念，“法”可理解为规章制度，是一种规范的存在。开展法人治理结构改革以来，用半年时间编撰了《镇江市图书馆规章制度汇编》一书，共梳理完善、新增制度88条，涵盖部门与岗位职责，党建和工会，行政和业务管理，读者服务等4大方面。同时又制定、完善了13个配套文件和措施。这种“制度为重，管理为先”的做法，使得法人治理结构改革从最初就有了行动规范和制度保障。

　　3. 镇江市图书馆法人治理结构改革的现实意义

　　3.1推进了政事分开，进一步明确公益性事业单位独立法人地位。政府是公益性事业单位唯一的举办者和管理者，各级政府行政权力异化有很多弊端，因此，建立科学、规范的镇江市图书馆法人治理结构，可以理顺包括图书馆与文广新局在内的行政主管部门的关系，充分实现政事分开、管办分离，使图书馆成为真正独立的法人。通过制度安排，达到图书馆所有权、经营权和监督权的分立与制衡，使利益各方各得其所。使得图书馆能够更灵活自主地面对读者、面对社会、面对群众。

　　3.2构建了制度规范，进一步科学建构责、权、利分设的规范与保障。保证图书馆法人治理结构的实际运作，提高治理效率，必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则三者有机结合，缺一不可。理事会、监事会和《镇江市图书馆理事会章程》“三位一体”，切实解决了治理结构中“权力的人格化”，即团体的权力演变为个人的权力的情况，杜绝了个人的专断；有效防止了“互相制衡的主体之间的共谋”，即为小集团、小团体的利益而聚拢在一起牺牲图书馆利益的行为。

　　3.3彰显了公正合理，进一步健全管理层及职工的激励制度。法人治理结构改革从某种程度上彰显了公平正义，充分体现出多劳多得、少劳少得和不劳不得，逐步破解正在形成的新的大锅饭体制，形成公正合理的激励、薪酬制度。同时，建立起良好的绩效考核机制，公正、透明的绩效评价体系。从而实现对干部职工的工作激励。

　　4. 结语

　　建立法人治理结构是深化公益性事业单位改革的必然要求。目前，公益性法人治理结构的改革是边实践边探索，没有成熟的方案，没有固定的套路，没有可借鉴的规律，属于典型的“摸着石头过河”。镇江市图书馆充分利用馆藏资源优势，调取了2008年以来，中央编办和国家事业单位登记管理局在浙江、江苏、上海、广东、四川、山西、重庆和宁夏等8个省、市、区开展试点的相关材料，取长补短，拾遗补缺，同时在改革中大胆创新，在架构设计、管理制度等方面初步形成了一些亮点特色，形成了图书馆法人治理的“镇江模式”。接下来，还将积极探索，加快理事会磨合，发挥好决策作用；用好管理制度，抓好内部绩效；拓展反馈渠道，注重群众评价。切实把图书馆法人治理结构改革落到实处，最终实现让社会大众来管理图书馆！

    

参考文献

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　　[ 2 ] 王冬阳.机构法定·理事会治理·岗位管理———基于公共图书馆推行法人治理的理性思考[J]. 图书馆, 2015(9):31-33

　　[ 3 ]肖容梅. 深圳图书馆法人治理结构试点探索及思考[J]. 中国图书馆学报, 2014(3): 13-19. 

　　[ 4 ]顾晓光,刘兹恒.图书馆实行法人治理结构的难点[J].图书馆杂志,2015(9):28-32

　　[ 5 ]胡海荣.公共图书馆实施法人治理结构面临的问题与对策——以温州市图书馆法人治理结构试点为例[J].图书馆杂志,2015(9):38-42

（作者为镇江市图书馆馆员、办公室主任）