当前位置:研究会主页 >> 山水生态 >> 新型城镇化背景下镇江人口与用地规模问题的规划思考

新型城镇化背景下镇江人口与用地规模问题的规划思考

文章来源:历史文化研究会      添加时间:2018-05-29      阅读数:
新型城镇化背景下镇江人口与用地规模问题的规划思考

 

    王荣飞 王金花

 

  【摘 要】 本文从规划分析的角度出发,对目前国内城市总体规划中人口与用地规模预测存在的各种超越自身发展水平的现象进行探讨,并结合镇江实际,从建立科学合理的城镇体系结构、正确引导小城镇的健康发展、合理划定城市增长边界、规划内容和方法的改变等方面提出了一些措施建议。

  【关键词】 新型城镇化 人口规模 用地规模 总体规划

 

  十八大报告提出要走新型城镇化道路,即以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。在新一轮城镇化的政策背景下,城市的发展必将依然是城镇化关注的重点,因此,城市总体规划对指导未来城市发展仍然起到至关重要的作用。为使目前城市总体规划作为资源配置的公共政策的作用得到更好的发挥,城市人口与用地的规模的核定也相应成为了地方政府关注的重点之一。

  然而,虽然国家相关部门都对人口与用地规模进行严格审查,但仍然无法抑制地方政府对于人口与用地规模指标需求的冲动,各种名目的预测方法都是围绕这一核心问题展开,有时反而成为了实现地方政府利益诉求的工具。

  1 土地城镇化与人口城镇化的关系

  2000年以来的十多年是中国城镇化全面提速阶段,城镇化率年均提高1.2个百分点。土地城镇化速度则更快,全国城市建成区面积由2004年的30406平方公里扩大到2012年的45566平方公里,提高了50%;同期,城镇人口从54283万人上升到71182万人,提高了31%。以2004年城镇人口与建成区面积为基数,计算每年数据与基数的比值,得出人口与建成区面积增长速度相关结果。

  就镇江城市而言,城市的发展是建立在高要素投入的基础之上,是“以物为主”的城镇化。从过去十年来看,镇江市区城镇化每提高1%,需要新增建设用地9.3 平方公里,新增固定资产投资87.2 亿元。土地城镇化快于人口城镇化,市域人均城乡建设用地远高于苏南其它城市,城区人均城市建设用地150 平方米/人,远超国家标准。

  我国的土地城镇化超前人口城镇化发展的情况是现实存在的,且这种差距呈现逐年扩大趋势。按照国际公认标准,衡量土地城镇化和人口城镇化关系的城镇用地增长弹性系数,其合理区间在1至1.12之间,而在过去的十年多时间里,我国土地城镇化速率是人口城镇化速率的1.85倍,镇江市区建设用地增长速度与城镇人口增长速度比值约为1.53。而我们越来越多的城市还在计划“走向世界”,规划建设“国际大都市”,这其实是一种扭曲的城市发展价值观,即以城市规模大小衡量城市发展的国际化水平,这也导致了越来越多的城市去追求更大的人口与用地规模,产生了许多“规模指标导向”的规划。

  2 “规模指标导向”下的规划与城市问题

  以网上一则新闻为例,某镇现状镇区只有1.2万人,全镇4.3万人,镇政府提出以“国际花园城市”的标准建设镇区,规划预测到2030年镇区人口高达8.6万人,而该镇八十年代镇区只有七八千人,前三十年只增长了四五千人,后二十年却能聚集七万多人!这则新闻所反映出来的现象我们身边也不鲜见,这从侧面一定程度上反映了地方政府发展的迫切和对城市规模的追求,并对规划的过程加以影响。

  在这种“规模指标导向”的价值观下,每一次城市总体规划修编,当地政府并非首先关注城市定位与发展潜力是否一致,空间是否合理,配套设施是否完善,而是把城市总体规划的人口与用地规模指标视为衡量城市发展水平与获取土地收益的工具。

  城市总体规划的规划期限一般为20年,欧洲一些国家的城市规划几十年甚至几百年不变,而国内的城市往往是一届领导一个规划,城市规划跟着开发走,丝毫不见规划的法律严肃性和战略前瞻性。过去三十年间,十年甚至不到十年重修一次总体规划,是中国城市化的“特色”,并相伴中央与地方的博弈——地不够用了,卖完了,地方政府就会通过总体规划修编,从中央政府严格控制的“地根”里,获取新的建设用地指标。

  根据住建部颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》,规划人口与用地指标有着对应关系,规划人口越多,用地指标越多。于是,做大人口规模成为地方政府修编规划时一项重要的任务。这也就会出现1990年代总体规划修编中,至规划期限2010年,各城市人口规模相加,达20亿人的怪现象,而2010年全国实际总人口13.4亿人。

在这种价值取向下,城市总体规划的编制工作者有时迫于所谓的“政治压力”经常做出一些违背城市发展科学的无奈之举。在该“利益诉求”的积累下,许多城市规模越来越大。这种盲目追求,将会导致以下三方面问题:

  一是演变成“圈地运动”。不仅仅在城市总体规划,在部分地区,受到城市建设扩张的利益动机驱使,城乡统筹规划被变相演绎为“圈地运动”的工具。此时城乡统筹规划的核心内容演变成城乡的指标争夺,城乡统筹规划变成了“圈地运动”的工具和助推。

  二是追求政绩的造城运动。在房地产投资的高利润回报率驱动下,房地产日益成为城市经济发展的助推器。土地出让可以满足房地产的各种用地需求,又能为政府带来土地与税收的收益,在这种“双赢”的合作机制下,大型居住区、商业中心拔地而起。通过对镇江中心城区的用地现状进行分析,现状已建建设用地已经达到了150平方公里,其中居住用地42.5平方公里,房地产开发量可容纳居住人口约130万人(按照1.2的平均容积率,户均建筑面积120平方米,户均3人计算),而我们镇江中心城区2013年底实际居住人口100万人不到;

  三是农民利益权利受到变相侵害。随着城市规模的扩大,单纯的城市内部用地已不能满足城市人口增长和产业发展的需求,相应的农村土地将逐步转换成城市或工业用地,这必然涉及对集体土地的国有化过程。在土地转化过程中,由于二元土地制度下集体用地补偿是以农民土地种植收益为衡量标准的,而当集体土地转化为国有土地,放到城市土地市场出让时,这种价值将放大数十上百倍。这无疑是对农民集体权益的一个损害。

  3 现行总体规划人口与用地规模核定程序与方法

  3.1现行总体规划人口与用地规模核定程序

根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市总体规划审查工作规则》(国办函[1999]31号)、《国务院关于加强城市规划工作的通知》(中发[1996]18号)规定,人口规模50万以上城市、国务院指定城市及其他设市城市在城市总体规划人口与用地规模上报过程中核定程序如下:

  其他县级城市总体规划人口与用地规模根据各省城市规划审查技术细则分别要求上报省级、市级规划部门会同计划部门、土地管理部门进行核定。从程序设计上看,对总体规划人口与用地规模的核定已经较为完善。

  3.2现行总体规划人口与用地规模核定方法

  现行总体规划在对现状人口特征进行必要分析的基础上,主要运用四类方法进行城市人口规模预测,分别为:增长率法、相关分析法、资源环境承载力预测法、基础设施承载力预测法。根据规划对象的城市发展演变和现状特点对预测方法进行科学选择,并对多方法预测结果进行充分论证。

  比如,在镇江市市域城镇体系规划及镇江市城市总体规划修编的编制过程中,基于宏观政策与发展变化,项目组采用了生态足迹法、趋势外推法、增长模型法、经济相关法及就业容量法预测了市域总人口。

  4 规模预测背后问题的探讨

  从以上的程序与方法看出,在城市总体规划的编制过程中,城市人口规模预测与用地规模确定是一项重要的基础性工作。虽然审查程序是严格的,方法是成熟的,但仍无法得出规划预测过程与实际效果相一致的逻辑,仍然不能解决现实中存在的“规模指标导向”规划或无视规模指标约束现象的存在。

  就镇江城市而言,由于各个层级规划审批主体不一致,镇江市城市总体规划编制需要国务院审批,审批周期相当长;下辖扬中、句容、丹阳城市总体规划省政府审批;区域内的乡镇总规由相应的市政府审批。由于合理的中心城市规划、城镇体系规划和镇村体系规划的制定还没有优化完善,在镇江市城市总体规划一级对各个乡镇的规模和发展定位缺乏科学合理的预测及明确,于是层层规划预测城镇规模,出现了各级规划期末城镇总人口超过了届时全市总人口的现象。

  比如,依据镇江市城市总体规划(2002-2020)城镇规模等级规划(中期),丁岗镇、大路镇、姚桥镇为2万人以下的小城镇,城镇规模等级规划(远期),姚桥镇为3-5万人的小城镇。2006年初,通过行政区划调整将丁岗镇、大路镇、姚桥镇由丹徒区划归镇江新区管理。划归镇江新区管理后,历经8年的发展,三个镇在经济社会、城市建设、招商引资方面取得了长足的发展,现状的人口规模、用地规模等指标与镇江市城市总体规划确定的指标矛盾较大。

  5 关于规模问题的解决措施建议

  5.1建立科学合理的城镇体系结构

  在编制城市总体规划过程中,需要进行全面分析和深入调研,合理确定城镇功能和规模等级,既要考虑中心城区的能级提升,也要考虑各乡镇的持续发展。

  针对目前镇江中心城首位度不高、能级不强的现状,重点优化镇江、丹阳、扬中城市群空间结构协调发展,形成组合型城市。

  根据资源条件的差异性、城镇化发展水平及社会经济发展水平,结合市域空间发展战略,在强化沪宁、优化沿江、统筹南部的思路下,将市域空间划分为南北两个大片区,积极推进市域分片区的差异化发展。

  北部片区为沿江及沿沪宁地区,是未来市域城镇空间集中建设发展区域,空间上包括镇江市区(不含宝堰镇)、丹阳市域中北部(不含延陵镇、珥陵镇、导墅镇)、句容北部(含句容城区、宝华镇、下蜀镇)及扬中全市,是全市城镇化、工业化的主导地区,应大力促进产业的优化、提升,有序引导人口、产业的集聚,塑造精致城市空间,打造重点街区、廊道、节点,凸显现代城市风貌;

  南部地区以生态保护为主,加强山体、水体保护,凸显自然山水格局及景观特色,空间上包括宝堰镇、延陵镇、珥陵镇、导墅镇及句容南部地区(含边城镇、白兔镇、郭庄镇、后白镇、茅山镇、天王镇),严格控制总体的开发强度,实施镇区据点式点状开发策略,择优培育特色镇、重点镇,发展现有经济社会基础较好的城镇,促进特色产业与人口向据点集聚,积极引导现代农业发展,突出现代农业景观,推进南部地区特色化发展。

  5.2正确引导小城镇的健康发展

  由于建城镇造成耕地大量占用,农村地域污染严重,小城镇的“城市病”,一般要比大城市更严重,而且其预防、治理的难度和成本更高。由于大量亦工亦农人口的存在,阻碍农业规模经营的进程,由此加剧农业的不可持续发展。城镇在发展过程中所产生的最为严重的问题是外部不经济:经济结构单一、就业机会少,经济效益差,而且在很大程度上抑制了大中小城市的发展。

  我们镇江的城镇化进程中也出现了一些问题,主要表现为资源利用、环境质量、集聚效应和就业容量上的“四低问题”,从而使城镇不可持续发展。至2014年全市共有城镇35个,其中超过50万人口的大城市1个,20-50 万人口中等城市1个,10-20万人口的小城市2个,1-5万人口的小城镇17个,人口小于1万人口的城镇有14个。总体来看城镇规模偏小,大部分城镇人口规模不到2万人。如按非农业人口计算,规模更小。

  在镇江市新一版的市域城镇体系结构中,提出2030 年市域形成“都市核心—市域次级中心—重点中心镇—其它发展镇”的四级城镇职能体系,都市核心城市、市域次级中心城市和重点中心镇均作为综合型城镇进行建设,服务于不同区域范围内的生产、生活职能,强调功能的完整性及服务职能的建设。其它发展镇根据各自发展基础、发展条件,择优培育重点城市职能。

  5.3合理划定城市增长边界

  城市增长边界是西方国家控制城市规模的无序扩张,是城市增长管理最有效的手段和方法之一。其核心是通过划定城市增长边界,有意识地保护城市所处区域内的自然资源和生态环境的同时,在规划用地内合理引导城市土地的开发与再开发。新颁布实施的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中也要求要“防止城市边界无序蔓延”,“城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市边界的规划,合理控制城镇开发边界”。

  城市增长边界作为应对城市蔓延所带来的严重社会、经济和环境问题而提出的一种技术解决措施和空间政策响应,其目的不是为了限定城市的发展,而是要通过把城市的发展限制在一个明确的地理空间上进而对城市的发展过程和地点进行引导和控制,在阻止城市无序扩张的同时满足城市发展的需求,是一种多目标的管理模式。

  针对城市发展的长期性和动态性,在划定城市增长边界的过程中,将城市增长边界分为“刚性”边界和“弹性”边界两类。镇江市在编制市域城镇体系规划中,利用遥感和GIS软件,统筹协调镇江市土地利用规划、镇江山体资源特殊保护区划定方案、镇江市生态红线保护规划,以此禁止建设区为基础,叠加水域、重要交通线生态廊道等生态控制线确定的要素缓冲区图层,通过空间叠置分析功能,同时结合自然资源的生态敏感度分析,生成最终的生态控制线,并根据基本生态控制线划定市域城乡生态基本控制区范围,作为城市不可逾越的“刚性”边界。

  5.4规划内容和方法的改变:增量转向存量

  一是发展规模:改变“以人定地”的方法。城市土地规模的确定,不采用传统的“以需定供”思路,而是基于城市土地资源潜力和环境承载力来确定。比如,在镇江市的市域城镇体系规划过程中,在进行人口规模预测之前,先做用地潜力预测,确保基本农田总量及区域生态红线,全市禁止或限制开发区域面积不小于2940km2,约占全市面积76.4%。规划人口规模通过对城市客观发展趋势的科学推断而进行理性预测。规划考虑的重点问题是如何更科学地安排各类建设用地功能,合理配置产业、居住、公共服务、基础设施的用地比例,尽最大可能满足未来实际人口的多层次、差异化需求,并预留足够弹性,保证城市的合理、有序、均衡发展。

  二是用地指标:“新增”与“改造”并重。考虑由于依靠新增建设用地已无法满足城市发展的现实需求,存量用地的再开发就成为空间资源利用的重要内容。所谓“增”,指新增用地,既包括新批用地指标,又包括闲置和已批未建的用地;所谓“改”,指已建成区的改造用地。其实镇江城市这几年在新建的同时,也已在改造,比如2012年推出的“7+1”改造项目,涉及中心城区的7个重要旧城区“城中村”,以及南山风景区的“城中村”,关乎城市功能的完善、城市形象的提升,以及广大市民生活环境的改善,是一项普惠性的民生工程。

  在未来的城市建设中,应提高土地开发强度,以地上地下立体化综合发展模式取代以往平面扩张型的用地模式。

  6 结语

  新时期的城镇化路径应关注的是城镇化质量,其核心是“真实人”的城镇化,而非“指标人”的城镇化。可以预见,在现行的政策环境与制度下,短期内向规划“要指标”的行为不会消失。

  未来除了继续完善城市总体规划的人口与用地规模预测方法的科学性,严格执行规模核定审查程序外,更应转变城镇化发展思路,由量的城镇化向质的城镇化转变。

 

参考文献

  

  1. 田莉.城乡统筹规划实施的二元土地困境:基于产权创新的破解之道.[J]城市规划学刊.2013.1

  2. 张京祥.张京祥教授呼吁:要对当前城乡统筹规划的实践进行检讨,力求避免三大误区.[J]城市规划通讯,2010(4):11-12.

  3. 贾艳慧. 城乡二元土地制度存在的问题及对策研究.[J]理论探讨.2007:248.

 

  (作者王荣飞为镇江市规划设计研究院院长,高级工程师;王金花为镇江市规划设计研究院总规所所长,高级工程师)