朱晓芳 陈亚伟

      一、溯源——历史文化名城保护制度的发展历程梳理

      中国历史文化名城（以下简称名城）保护制度1982 年创立以来，经过三十多年的发展完善，有效促进了我国快速城镇化时期历史文化遗产的保护。当前，我国进入了高质量发展的新时期，城市工作的重点也从经济增长推动下的规模扩张转变为提高城市发展的持续性、宜居性。在此背景下，学界也从不同角度回顾总结名城保护制度，有制度创设、法制体系、内容方法、规划实践、管理实践、经验教训。

      1.概念诞生 ：保护名城与措施的提出

      1982 年国务院批转的《国家建委等部门关于保护我国历史文化名城的请示》中，首次提出名城这一概念并公布了首批24 个国家历史文化名城，这标志着我国名城保护制度的创立。同年11 月，我国首部《文物保护法》公布，该法首次明确阐述了历史文化名城的定义，名城正式成为法定保护概念。此后，国务院相关部门又陆续通过一系列文件和法规提出了名城保护的规划措施。1983 年2 月公布的《关于加强历史文化名城规划工作的几点意见》中，一方面要求名城“作为一种总的指导思想和原则，应当在城市规划中体现出来”；另一方面要求编制保护规划，确定保护重点。1984 年颁布的《城市规划条例》进一步提出名城保护作为总体规划的重要内容，应确定保护对象并划定保护范围，制定保护措施。

      2.体系完善 ：三个层次保护体系的形成

      1994 年在国务院颁布第三批国家名城之后，建设部发布《历史文化名城保护规划编制要求》，明确要求名城保护规划要“划定历史文化保护区予以重点保护”。此后，以黄山屯溪老街等街区为代表，历史文化保护区的保护实践逐渐深化。1997 年，建设部转发《黄山市屯溪老街历史文化保护区保护管理暂行办法》的通知中指出“历史文化保护区是我国文化遗产的重要组成部分，是保护单体文物、历史文化保护区、历史文化名城这一完整体系中不可缺少的一个层次”。至此，我国名城三个层次的保护体系基本成为共识。

      3.法治健全 ：保护工作走向法治

      2005 年《历史文化名城保护规划规范》公布，成为我国名城保护规划领域的唯一技术标准。2008 年国务院正式颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《条例》），成为我国第一部名城保护的专门法规。此后，住房城乡建设部等部门又陆续颁布了一系列法规文件规范名城保护的编制审批和内容方法。很多省、市（区）及名城也根据当地实际情况，制定了名城保护专项地方法规。上述法律法规有效保障了当前名城保护工作的开展。

      二、回首——镇江历史文化名城保护工作回顾

      1.镇江历史文化名城简介

      镇江市地处长江与京杭大运河“十字黄金水道”的交汇处，自然风光秀美，文化遗存丰厚， 素有“天下第一江山”的美誉，有着3000 多年的悠久历史，1986 年12 月被国务院公布为第二批38 个国家历史文化名城之一。并分别与1987 年和2002 年组织编制了两轮历史文化名城保护规划，对历史文化名城的系统保护起到了积极作用。

      2.镇江历史文化名城保护工作回顾

      （1）名城保护工作历程

      1986 年，国务院公布镇江为第二批国家历史文化名城 ；1987 年，编制《镇江市历史文化名城保护规划（1987-2010）》；自1992 年起，先后公布了1-8 批各级文物保护单位并划定保护范围及建控地带 ；1998 年，编制完成了《西津渡历史文化街区保护规划》；2002 年，编制第二版《镇江市历史文化名城保护规划（2002-2020）》，并于2005 年获国务院批准实施 ；2010年，实施“青山绿水”整治工程、三山、南山风景区建设等 ；2013 年，宝堰镇被公布为江苏省第七批历史文化名镇、华山村被公布为江苏省第七批历史文化名村 ；2016 年，《华山历史文化名村保护规划》获江苏省人民政府批准 ；同年，江苏省人民政府公布西津渡、伯先路、大龙王巷为第一批江苏省历史文化街区，镇江市人民政府公布第一批26 处历史建筑 ；2017 年，《宝堰历史文化名镇保护规划》获江苏省人民政府批准，《伯先路、大龙王巷历史文化街区保护规划》获镇江市人民政府批准，同年，儒里村、葛村被公布为江苏省第八批历史文化名村 ；2018 年，镇江市政府启动伯先路历史文化街区的修缮工作 ；2020 年，镇江市人民政府公布第六批非遗产名录及第二批35 处历史建筑。

      （2）保护法规体系构建

      2001 年，成立镇江市历史文化名城研究会 ；同年组建西津渡建设发展有限责任公司，启动西津渡历史街区及周边地区的修缮 ；2006 年，启动第一批非遗普查 ；2007 年，出台《镇江市西津渡历史文化街区保护管理办法》；2009 年，出台《镇江市文物古建筑修缮工程准则（试行）》；2011 年，出台《镇江市历史文化名城保护办法》及《镇江市文化遗产保护管理办法》；

      2015 年，出台《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》《镇江香醋保护条例》；

      2019 年，出台《镇江市历史文化名城保护条例》（2020 年3 月1 日起施行），未来将更好地推动镇江名城保护工作。

      3.历版名城保护规划回顾

      1987 版《镇江历史文化名城保护规划》确定了历史文化名城保护规划的总体思路是 ：保护名城的历史文化环境，分层次有重点地保护风景名胜、文物古迹、古城风貌、传统民居和街坊格局，继承和发扬传统文化特色 ；全面控制城市空间轮廓，突出城市依山面水，山水形胜的自然风貌，保持城市“山水相融”和“城市山林”的特点 ；合理调整工业布局，促进城市经济建设，改善城市环境质量，加快名城发展。

      2002 版《镇江历史文化名城保护规划》提出规划目标是：体现镇江“国家历史文化名城” 的城市性质，把镇江建设成为富有文化特色、传统风貌与现代文明相融合的历史文化名城。规划综合考虑保护环境风貌、城市格局、文物古迹、建筑风格和历史文化内涵五个方面，按照城市整体空间环境、历史街区和文物古迹三个保护层次，在全市范围内划出自然风景优美独特和文物古迹比较集中的四片环境风貌保护区（三山、南山、圌山风景名胜区及古运河风光带） 和三个历史街区（西津渡、伯先路、大龙王巷），并划定各级文物保护单位的保护范围。

      三、临变——镇江面临的历史文化保护工作新动向与应对思路

      1.历史文化名城保护工作新动向

      （1）新的城市发展要求

      2018 年10 月，习近平总书记广东考察时重要讲话精神 ：“城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建 ；要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。”为做好新时代城市规划建设管理和历史文化保护工作提供了根本遵循。

      （2）新的发展理念

      随着对历史文化保护认识的不断深化，“文化资源活化利用”“城乡历史文化聚落”“文化线路”“历史文化景观”等理念也被不断提及与发展。保护不再是唯一重点，通过保护历史文化资源带动文化旅游等相关产业发展、实现经济、社会、文化等各方面的多赢正逐渐形成共识。保护“历史真实性、风貌完整性、生活延续性”的原则得到普遍接受，“有机更新”“小规模、渐进式”更新和“微循环式”更新等新的保护与改善方式也逐步得到推广。

      （3）新的规划要求

      2018 年，《江苏省大运河文化保护传承利用规划》《大运河国家文化公园江苏段建设保护规划》先后启动。规划遵照习近平总书记“保护好、传承好、利用好”大运河的重要指示批示， 落实国家《大运河文化保护传承利用规划纲要》，实行“两规合一”编制本地实施规划，以规划引领大运河文化带高质量建设。规划提出“强化文化遗产保护。”“充分把握大运河江苏段文化遗产的活态特征，严格执行世界遗产保护管理和文物保护法相关要求，制定保护管控清单，实施重点遗产点段保护整治工程，加强重要文物考古、研究与认定，实施传统工艺振兴计划……打造一批非遗保护传承基地，加强沿线历史文化名城名镇名村、街区和传统村落的整体保护修缮，建立省级大运河遗产保护数据库和监测预警平台，全面做好各类遗产整体性、抢救性、预防性保护……”

      （4）新的法规体系

      镇江现行的历史文化名城保护规划完成于2003 年。规划完成之后，国家和省陆续颁布或出台了一系列关于历史文化保护的法律、法规、规范等。比如，《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008 年）、《中华人民共和国非物质文化遗产法》（2011 年）、《大运河遗产保护管理办法》（2012）、《历史文化名城名镇保护规划编制要求（试行）》（2014 年）、《江苏省城乡规划条例》（2010 年）、《江苏省历史文化名城名镇保护条例》（2010 年）、《镇江市文化遗产保护管理办法》（2011 年）、《历史文化名城保护规划标准（2018 年）》、《镇江市历史文化名城保护条例》（2019 年）等。

      2.镇江历史文化名城保护工作的应对思路

      （1）从固守到整合

      在长期历史文化保护工作中，镇江历史文化名城的“保护”大多聚焦于既有遗存的守护，然而，在“时空压缩”的当代语境中，纯粹以“守”为主的静态保护体系难以为继，如何在现代城市环境中对零散化的历史要素进行重构是关键问题。“历史之径”为城市文脉的重新建构提供了路径，通过线路选择串联起历史街区、街巷、水系、建筑、场所、记忆等，将散落在城市中的大量历史文化资源进行整合，形成线性文化空间，达到对历史要素进行空间“组构”的目的， 语义学的“组构性”为这一保护方法提供了理论解释框架。目前，上海、广州、武汉、长沙等名城在规划层面上都建构了城市历史之径，以期突破历史街区的局限，在整体层面上以“全要素”的方式集合文化资源。可以预见，这种以建构为导向的保护方式，可实现城市文脉在时间、空间、事件、精神层面的有机关联，提升城市秩序与活力，形成集保护、展示、活化、利用于一体的城市文脉阅读系统。

      （2）从内生到开放

      如何进行城市缝合，将历史街区与周边地段进行关联发展，实现文化遗产的社区化成为新的研究课题。对这一问题，文化资本理论建立了基本的解释框架，皮耶·布迪厄认为“尽管 文化资本无法像经济资本那样进行量化操作，但在日常生活中却发挥着与物质财富相同的作用”。城市“文化资本”的运作就是把城市建设成“文化产业创造性转化与创新性发展的地点”。历史街区作为城市历史文化价值集中体现的地段，在当下面临开发力度较弱，运作水平不高， 公众传播度较低等问题，因此需要从“文化资源”转变成为“文化资本”，首先，通过主流媒体和自媒体的宣传推广进行历史街区的“文化营销”，形成具有地方特色的“文化IP”；其次，通过“文化IP”打造历史街区的“网红经济”，建构文化产业的“热力圈层”；最后，以“热力圈层”串联“硅巷经济”，推进资源汇聚、设施配套、市场运作及产业联动，牵引历史街区整体发展的同时为周边社区提供多样化的服务，提升历史文化价值的流通性、影响力和联动性。

      （3）从控制到疏导

      在历史文化名城的建设与发展中，镇江地方政府大多规定了政策方向。这些政策，规定了什么不可以做，关于怎么做的问题则疏于解读，如何活化历史文化资源，实现保护与利用层面的公众参与，成为业界的共同话题。历史建筑在挂牌后基本可以实现“留下来”，然而，从“留下来”到“活起来”还有漫漫长路要走。首先，是修缮问题，挂牌之后的修缮应立足文化遗产的高度，维护历史建筑的风貌与价值，同时也意味着高额的修缮资金 ；其次，是活化问题，历史建筑的适应性再利用缺乏相应的导则，如何以活化为契机转变建筑功能、提升建筑性能，还面临着资金来源、产权归属、证照办理等相关的政策问题。洛克在政治哲学中提出的“有限政府” 理论，确定了政府职能的边界和范畴，政府决策效力也需要从控制转向疏导，为公众参与的研究提供理论基础，培育良好的公众参与环境。因此，聚焦历史建筑的活化利用问题，将成为名城保护研究从“上”到“下”的路径引导。

      四、存新——新形势下镇江历史文化名城保护规划路径探索

      新版《历史文化名城保护规划》于2019 年6 月开始编制，2020 年3 月完成保护规划初稿，同年6 月完成征求意见稿，7-9 月，征求了市级部门、市历史文化名研究会专家和公众、区政府意见，并根据意见完善了规划内容。同年12 月通过市规委会审查。2021 年4 月，开展省厅专家咨询会议，征求了相关省级专家意见，下一步会继续深化与完善。本次规划借鉴了最新的历史文化名城保护理念，结合当下国土空间总体规划的编制，形成了如下几个创新点 ：

      1.全域保护、全要素保护

      本次规划与市级国土空间总体规划的编制范围相对接，建立市域、市区、历史城区三个空间层次，进一步梳理了历史文化遗存，涉及山水资源格局、特色文化景观区、文化遗产带、历史镇村、历史街区、历史地段、文保单位、地下文物埋藏区、历史建筑、历史环境要素、非物质文化遗产等全要素的保护内容。

      （1）市域层次包括句容、丹阳、扬中三市以及京口、润州、丹徒三区，面积约3840 平方公里。

      （2）市区层次包括京口、润州、丹徒、镇江新区、镇江高新区，面积约1088 平方公里。

      （3）历史城区层次包括老城西区片2.0 平方公里和铁瓮城遗址片1.0 平方公里。同时，在历史城区外围划定协调区，即镇江老城区范围，面积约15 平方公里。

      2.首次明确历史城区保护范围与要求

      镇江历史上城垣范围多有变动，所处地块城市发展快、面貌剧变。综合分析后，划定老城西片区和铁瓮城遗址两个历史城区。其中老城西片区历史城区范围为长江路（义渡码头- 招商局三号码头）- 中华路- 宝塔路- 宝盖路- 太谷山路- 老铁路- 云台山路- 新河路，围合面积57.93 公顷。此片区是清末民国以来传统风貌保存最好的地区，北部长江滨城而过，京杭大运河横贯东西，宁镇山脉自西向东切入，在本地区形成宝盖山、云台山，与三山（金山、焦山、北固山）遥相呼应，山脉与周边水系天然交汇，形成了山水城林互相依偎的人居环境。

      本地区基本完整保留了明清、民国以来的传统风貌建筑群，主要集中在三个历史文化街区和一个历史地段 ；保存了完整的历史街巷网络体系，不同年代的建筑较好地遵循了历史街巷格局肌理，保持着中国传统城市空间肌理特征。

      而铁瓮城遗址历史城区是知名度较高的三国城池遗址，体现了山水城相依的筑城理念， 是镇江早期建城史的见证，三国文化遗存丰富。其历史城区范围包括东北角京口城遗址、西侧城壕遗址、南门遗址、地上地下城垣范围等在内，面积19.23 公顷。

      3.重视历史文化遗存的展示利用路径

      本次规划通过对历史文化和地方特色文化的挖掘、展示和利用，守住城市发展记忆，维系镇江历史文化脉络。讲好镇江故事，让生活在镇江或者旅居镇江的人，能够深刻地、生动地、系统地认知城市文化内涵，强化认同感和归属感。

      通过深入挖掘、发挥利用各类文化资源，把文化要素植入到城市街区、景点之中，融于山水地理、山村乡野之间，构建“以线串点、以面带片，城乡一体、物质和非物质文化资源相结合” 的历史文化资源利用化体系。以“千古镇途”“百里水脉”“特色区域”为依托，构建起镇江历史文化遗产展示与利用体系。

      在物质文化遗产的展示与利用上确保在物质文化遗存的基础上，采取有效措施，切实促进文化资源活化利用，充分发挥文物在当代经济社会发展中的积极作用，让文物活起来。通过分类指导、因类施策，理清产权、积极利用，扩大开放、公民参与，结合技术、多维展现等方式， 为物质文化遗产的展示与利用提供具体路径。

      在非物质文化遗产的展示与利用上，通过重视传承人才队伍的培养与扶持，加强非物质文化遗产传承空间的建设，推动政府层面传承工作框架的搭建，创新推广形式多渠道提高文化影响力，推进非物质文化遗产市场化融合等方式为非物质文化遗产的展示与利用提供新的发展思路。

      五、结语

      回顾历史，展望未来，镇江历史文化源远流长，未来名城保护与发展，既要坚持整体性保护的初心，更要回应新时代的要求，不断完善制度建设，在实践中深化保护理论和方法，实现文化遗产的有效保护，进而促进镇江城市的全面可持续发展。

（朱晓芳 ：镇江市规划勘测设计集团有限公司研究高级规划师、主任工程师 ；陈亚伟 ：镇江市规划勘测设计集团有限公司规划师）