方开鸿

      摘 要 ：城市规划是城市的发展计划，也是城市建设发展的蓝图，犹如一根红线，贯穿于名城镇江发展的进程中。回顾镇江解放70 多年来城市发展全过程，城市规划都起到了很好的引领作用。自1978 年我国实施改革开放以来，为适应改革开放和镇江城市发展的需要，市政府及时制定和实施城市总体规划，对镇江主城区的经济社会发展和城市建设、名城保护也起到了积极的战略引领作用，并取得了显著的成绩。

      因此，做好城市规划工作，对今后镇江城市的快速、健康和可持续发展，和谱写“镇江很有前途”新篇章中争得城市荣光以及建设“强富美髙”新镇江，具有重要现实意义和深远历史意义。

      关键词 ：城市规划 城市发展 镇江

      引言

      城市规划是城市建设发展的蓝图和管理城市的依据。城市规划不仅作用于城市建设，也作用于城市经济，一个好的城市规划将促进城市的发展，反之，一个不科学的城市规划将阻碍城市的发展。城市规划通过对土地用地、产业选择、产业布局等进行规划、引导，能影响到区域内的产业结构和经济环境，从而对城市、地区乃至于对我们国家经济的区域发展起到巨大的促进作用。

把城市规划好、建设好、管理好，这是城市政府一项重要的行政职能，也是任何一个城市发展的首要任务。

一

      镇江是一座拥有3000 多年历史的国家历史文化名城，坐落在长江南岸，京杭大运河与长江十字交汇处。镇江，自古沿江而建，因水（长江与大运河）而兴及发展的带状型的港口城市。镇江，由于主城背山临江，长期以来镇江城市发展一直呈东西向带状分布，由于独特的地形地貌和区位优越条件，加上南山北水，丰富的人文和自然禀赋，因此，如何将镇江城市建设好、发展好，关键是要制定一部科学合理的城市规划作为指引和依据。新中国成立以后，镇江市人民政府十分重视城市规划制定工作，先后编制完成了《镇江市城市建设初步规划（1956）》、《镇江市规划草案（1972）》工作，这些规划的制定为拯救民国时期濒临破产的镇江城市的经济，而为新中国初期的镇江城市的经济平稳过渡和恢复以及发展，奠定了良好的基础，同时也为镇江第一个（从1953 年－1957 年）到第五个（从1976 年－1980 年）五年计划的制定和实施以及名城保护工作提供了规划指引。

      改革开放以来，为适应镇江城市经济社会发展和城市建设的需要，镇江市政府组织力量着手编制城市总体规划（1985-2000 年），1985 年获省政府批准，这是镇江市历史上第一部全面完整的法定城市总体规划。随着形势发展变化，市政府依据《城市规划法》又两次组织编制完成了1993-2010（修编）、2002-2020 两版城市总体规划（以下简称“两版规划”），但规划实质上是镇江主城区的总体规划，虽然，对主城区的经济社会发展和城市建设、名城保护以及改革开放起到了积极的引领和促进作用，城市各项事业得到了快速发展。但对市域范围市辖县指导引领作用不大。

      进入新世纪后，随着区域发展背景的重大变化，镇江城市面临着新的发展问题，为充分发挥城市总体规划对新时期社会经济发展和城市建设的引领作用，城市规划的编制机关，在充分了解规划的具体实施情况以及城市发展变化后，于“十三五”计划前夕，适时依法实施对《镇江市城市总体规划（2002—2020）》进行修改，在规划文本中进一步明确市域空间结构，即规划形成构建“一带三区”的城镇空间组织结构。“一带”为长江发展纽带。“三区”即由镇江+ 丹阳为“一体”构成镇江都市核心区、“两翼”：东翼（部）以扬中为核心的江岛特色发展区 ；西翼（部）以句容为核心的丘陵特色发展区，分别将句容、扬中列入市域规划范围，城市重点向南发展、着力推动镇丹融合，这是市域“一体两翼”的全新定位。这一部《镇江市城市总体规划（2002—2020）（2017 年修订版）》于2017 年4 月28 日获得了国务院正式批准。然而，由于受于域内主客观因素影响，市域的“一体两翼”没有得到实质性推进，特别是进入新世纪后的前十年左右时间里，随着我国社会主义市场经济体制建设的不断深入，城镇化进程与城市规划工作面临着新的形势和要求，为适应我国经济社会发展，省内外一些城市，均以规划为手段， 对既有规划的城市功能、结构、规模和空间布局以及发展方向进行调整优化，使城市在原有基础上，得到了新的快速、持续的特色发展，城市不断做大做强，综合实力大大提升，在省内外以至长三角城市间激烈竞争中，实现了不同层次进档升级的目标。例如 ：扬州通过江都撤市建区大力推进“江广融合”、泰州通过姜堰撤市设区努力打造江苏“中部支点城”，南通更是撤通州和海门两市，进一步确立“江海门户”……通过这一系列动作，纷纷都壮大了自身城市的主城区，增强主城区的首位度，助力和促进各自市域范围内的统一、协调和快速的发展，成绩十分显著。然而，同样在过去十一二年里，尽管，镇江一直围绕着原主城区的总体规划“一体两翼”展开，重点向南发展，基本上打破了原有单纯的东西向沿江带状发展的格局，城市的发展和建设也取得了一定的成绩，但相比之下，无论纵向分析还是横向比较，镇江城市在高质量发展进程中，仍存在不少差距，主要表现在 ：城市定位不够精准、市域范围内缺乏新的经济增长极、镇江“一城辖三县（市）”板块间较为“松散”，缺乏“一盘棋”思想和“ 一体化”的意识， 市域板块间仍相对缺乏统筹联动或处于“单打一”的状态，因此未能形成市域一体“合力”发展格局，其直接影响了城市综合实力的提升，制约了镇江迅速和进一步的高质发展。因而在城市发展态势上，我市就相对“慢了一拍”“稍负一筹”，这从“十三五”期末的人均GDP 主要指标相比较可以看出，其值得人们深思（见下表）。因此，如何解决镇江这个短板，急需突破自身发展瓶颈的问题，从“慢下来”真正变为“跑起来”，奋起直追，迎头超越。为此，笔者认为 ： 这个问题的产生应从城市规划方面找原因，并针对城市规划方面的问题入手，切实采取可行的措施予以解决。也就是说，规划上的问题，应该依法通过对规划的修改或调整优化来解决， 充分发挥城市政府通过规划依法优化调控手段，确定城市未来发展目标，制定实现这些目标的途径、步骤以及行动纲领。

镇江市与苏中三市人均G D P 值近十年增长之比表

二

      2021 年是我市“十四五”和未来一个时期，是开启现代化建设新征程，实现“镇江很有前途”的关键时期，也是外部环境和内部条件深刻变化的特殊时期，宏观形势严峻复杂，区域竞争越发激烈，市委市政府审时度势，城市规划主管部门，适时对《镇江市城市总体规划

（2002—2020）（2017 年修订版）》的实施情况进行调研、分析、论证和评估，在充分听取市民和专家学者意见和建议的基议上，通过专家评审后，依法对总体规划（2002—2020）（2017 年修订版）》进一步施行补充和完善，将既有总体规划中的城市定位、空间布局结构和发展方向，进行调整优化，并明确了“创新创业福地、山水花园名城”以及“一体、两翼、三带、多片区”成为我市新的城市定位、城市空间结构和城市发展愿景，并于2020 年7 月31 日镇江市委七届十一次全体会议决议中正式确认，全市上下反响热烈，符合市情，彰显城市特质，令人鼓舞，意义重大，影响深远。

      通过这次对我市总体规划（2002—2020）（2017 年修订版）》的调整优化，可以看出 ：中心城区总体布局结构原为“一体两翼，一核四区”中的“一体两翼”的提法上升到全市域，中心城区向西向南“双向拓展”和推进，有力推动镇丹一体化，将主城区打造成镇江市域发展的坚强主体，让镇江主城直接对接南京。主城的东翼为产业协同发展区，由镇江新区、京口东部区域拓展至扬中、丹阳北部与苏锡常协同发展 ；主城的西翼为创新协同发展区，包括句容中南部、丹徒南部区域与“创新名城”南京实现同频共振，充分体现的是区域协同、全域发展的理念，如此一来，镇江将变“左右夹击”为“左右逢（逄）源”，逐渐凸显自身优势和特色，这个提法有重大突破，也非常有格局、有气势。同时提出的三个发展带 ：三带”是打造沿东西走向的三条发展带，“北线”打造沿江生态保护和高质量转型发展带，“中线”打造产业创新发展带，“南线”打造绿色生态发展带。“三带”有效串联起“一体两翼”，构成大市域发展的经纬线，实现市域层面的更好整合，而且通过三个带，把镇江全市域与宁镇扬一体化和苏锡常都市圈以及上海都市圈的发展相衔接，这对镇江的未来发展将发挥重要作用。“多片区”依据现有发展基础， 打造若干重点发展载体，其中 ：要加快打造官塘片区、高校园区、滨江现代服务业集聚区、丹阳生命健康产业区、句容空港产业区、扬中智能电气产业区，提升现有省级以上开发区、高新区等载体发展水平，积极稳妥推动“小、散、低”产业园区整合，更好地支撑起战略落地。因此，相比总体规划（2002—2020）（2017 年修订版）》调整优化前，镇江市域一体化发展如今已取得实质性推进，市域一体“合力”发展格局己渐明晰。据2021 年7 月22 日上午，市政府新闻办召开新闻发布会，对全市上半年经济运行情况进行了解读，全市上半年经济运行继续稳中加固，稳中向好态势。GDP 同比增长13.9%。其中 ：固投增长12.9% 实现“两个高于”；增幅高于全国、全省0.3 和2.6 个百分点，实现了年初确定的“两个高于”的目标 ；项目储备也得到明显改善， 上半年在建项目1462 个，同比增长30.3%，计划投资规模6127 亿元，同比增长21.2% ；高技术投资成为制造业投资增长的主要拉动，上半年高技术投资同比增长48.5%，占比重提高3.5 个百分点，对全部投资的贡献率达32.2% ；民间投资活力持续增强、上半年全市民间投资同比增长 17.2%，增幅高于全部投资4.3 个百分点，占全部投资比重77.5%，同比提高2.8 个百分点。由此说明，规划引领己初步显现，跑起来的镇江能行！因此，依法适时地调整优化城市总体规划，对镇江上半年产业强市推进有力，生产需求回升复苏，主要宏观指标处于合理区间运行， 起着积极的一定的推动作用。并且，也为镇江市域一体“合力”推进“十四五”以及未来一个时期，奋力开创“三高一争”新局面，为开好局、迈好步、创佳绩提供了科学的规划保障。

三

      2016 年2 月6 日《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中指出，城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，是现代文明的标志，积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，这是城市政府一项行政职能。2017 年2 月23 日至24 日，习近平总书记到北京市考察城市规划建设工作时，又进一步明确指示，城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，做好规划，是任何一个城市发展的首要任务。《中华人民共和国城乡规划法》第四章也指出 ：城市规划是面向未来，对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设所作出的综合部署、具体安排和实施管理。城市在不断变化发展，影响城乡发展的因素也在发展变化，所以，这也就要求我们城市规划编制机关，必须时刻关注规划的具体实施情况以及城市的发展变化，适时地对城市规划进行必要的调整和修改，以适应变化了的城市发展的需要，着眼长远，以利于城市的协调发展和可持续发展。因此，这次对镇江市城市总体规划（2002—2020）（2017 年修订版）调整优化，可以说 ：这是市委市政府为镇江贯彻落实新时期城市高质量发展，顺民心，得民意，完善规划抓发展的一项重要的举措，在镇江发展的过程中，有着具有里程碑的意义和作用。目前正在与中国城市规划研究院合作编制的是《2020-2035 版总体规划》，与先前各版规划在理念、内容、方法上有很大突破与变化，对新时期镇江发展意义重大。

      众所周知，城市规划和城市经济发展是两个相互依存的概念，特别是城市总体规划对于城市发展的重要性是不言而喻的, 城市规划也是政府调节发展最有力的“有形之手”，是现代政府重要的政策杠杆，是最重要的发展政策之一，对市场经济发展具有直接的引导和调控作用。因此，抓规划不仅是“画蓝图”，更是创环境、树形象、抓招商、引项目，是城乡经济社会发展的根本和关键。正如《京江晚报》2020 年8 月3 日一篇文稿中所解读那样“一个好的城市定位，既反映过去、现在，还要能代表未来，指出奋斗方向和发展远景，对内凝聚共识，激发自豪感 ；对外推荐宣传，成为交往招商的名片”。由此认为 ：制定一部好的城市规划，本身就是在优化发展的硬环境，提升城乡的新形象。对于一个城市来说，城市规划也是重要的招商引资指南，投资者只有了解一个地方的发展规划，才能对其发展政策、发展导向、发展布局一目了然，才会做到心里有数、才敢放心大胆地去投资置业。

      结语

      总之，面对新形势、新任务，我们的规划工作者一定要坚决贯彻落实习近平总书记关于做好城市规划工作一系列重要指示，紧紧围绕经济社会高质量发展的实际，以创新的思路，精心编制好每一轮城市总体规划，切实抓好规划实施与管理，继续发挥城市规划促进城市发展的引领和调控作用，同时还应不失时机，与时俱进，要完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力结合镇江的社会经济发展的实际，总结规划的长处和不足，使之自我不断地创新和完善，为依法适时地做好城市规划的调整优化工作提供可靠的依据，最终，以一部科学合理充满弹性的，且动态适应镇江快速发展变化的城市总体规划，才能在促进城市全面、协调和可持续发展以及谱写“镇江很有前途”新篇章中争得城市荣光以及建设“强富美高”新镇江进程中，继续发挥战略引领和刚性控制的重要作用。

参考文献（略）

（作者为原镇江市规划局局长、市历史文化名城研究会原副会长）