供给侧结构性改革背景下乡镇
总体规划编制的思考

王金花

　　【摘　要】　供给侧结构性改革影响的范围不仅仅局限于经济领域，也在推动着我国城乡规划的改革转型，对乡镇总体规划的变革要求可以归结为价值模式、资源调控和编制深度三个方面。作者结合自身工作实际，在对市区乡镇总体规划进行梳理的情况下，提出供给侧结构性改革视角下现行乡镇总体规划的主要问题，并提出了相应的规划应对策略。
　　【关键词】　供给侧结构性改革，乡镇总体规划

　　1.引言
　　2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上首次提出“供给侧结构性改革”，这是适应新常态、引领新常态的重要举措，是为推动当前我国经济持续健康增长而进行的顶层设计，其影响范围不仅仅局限于经济领域，也在推动着我国城乡规划的改革转型。
　　2.基于规划视角的供给侧结构性改革的理解
　　通过对供给侧结构性改革的理解与适度拓展，作者认为供给侧结构性改革对乡镇总体规划的变革要求可以归纳为体现在价值模式、资源调控和编制深度三个方面：①价值模式，改变“经济至上”的单一价值模式，更加关注以人为本、文化传承和品质提升等多元要求，最终实现“发展为人”，即以人民为中心的改革目的。②资源调控，供给侧结构性改革提出“去库存、补短板”的重点任务。从乡镇总体规划的视角来看的话，“去库存”主要指淘汰工艺流程落后、污染严重的产业，推动房地产消费、降低房地产积压，盘活废弃企业、弃置地等闲置土地资源及低效用地等，实现土地的集约高效利用或空间的“收缩”；“补短板”则是完善设施配套，增加公共设施、市政设施、开敞空间等内容，提高集镇区的综合品质。③编制深度，基于乡镇特点，调整编制内容与深度，如增强集镇区用地布局的市场灵活性、提高村庄规划的有效性等，增强对乡镇发展要求的适应性，实现“减少无效供给、扩大有效供给”的目标。
　　3.供给侧结构性改革视角下现行乡镇总体规划的主要问题
　　（1）编制内容过多过杂，但供给结构与需求结构的匹配性较差
　　目前我们一些小城镇在进行总体规划编制时，内容过多过杂。而从供给效能看，虽然市区各乡镇总体规划的内容面面俱到，但是没有合理的突出重点，使得许多应解决的问题往往被遗漏或得不到彻底解决，有效指导性较弱。不符合“从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给”的改革要求。
　　（2）增量扩张的编制模式与存量更新“去库存”的改革要求相违背
　　作者对市区乡镇规划编制情况进行了系统梳理后发现，受传统政绩观、“土地财政”的影响，增量扩张的规划思维在乡镇层面盛行，争取发展空间依然是乡镇总体规划编制的重要动因和被赋予的重要职能（见表1）；同时，受财力的制约，乡镇政府在面对新的建设需求时一般选择跳开老旧镇区，在产权关系简单、交通相对便捷的地区开展建设，往往导致新建地区与老旧地区之间产生一定的“过渡空间”，不仅未能消除规划意义上的“空间库存”，反而加剧了空间扩张与土地资源的浪费，违背了供给侧结构性改革的要求。
表1：镇江市区乡镇用地扩张情况统计

　　（3）重点关注传统功能，不符合“以人民为中心、补短板”的要求
　　受“经济至上”传统价值观的影响，为追求产业发展和经济效益，乡镇总体规划在编制时重点关注生产空间，功能性用地基本是按最低标准或简单附属式来处理的，加上建设资金缺乏，建设标准较低，公共服务设施、市政基础设施建设存在先天性的不足，使得民生设施建设与城镇品质提升远远滞后于集镇区的空间扩张，难以满足居民不断提高的需求。
　　（4）计划经济思维，导致编制内容的适应性和灵活性差
　　受传统编制模式的影响，目前乡镇总体规划编制仍沿用计划经济的思维，采用终极蓝图式规划方式，主要是对规划远景的控制，缺乏对实现过程、步骤和措施的研究，难以引导具体的建设行为，导致对市场多变需求的适应能力较弱。面对快速变化的外部环境，“详细蓝图”往往难以满足实际需求而屡被突破，在规划实施的弹性和适应性方面表现出明显的不适应性。当市场实际需求与详细的用地布局产生冲突时，总体规划难以做出及时应对，导致大量乡镇政府管理者认为乡镇总体规划无用甚至制约发展。此外，乡镇总体规划对村庄的指导也显得“苍白无力”，粗放的村庄布点引导使其对村庄集体建设活动引导和管控不足，失去了对下一层面，即村庄建设规划的有效指导。
　　4.供给侧结构性改革视角下乡镇总体规划的应对策略
　　结合经济新常态及供给侧结构性改革对总体规划提出的变革要求和当前乡镇总体规划存在的主要问题，作者从编制深度调整、编制模式转变、功能完善提升三个方面，初步探索乡镇总体规划的应对策略。
　　（1）基于乡镇特点调整编制深度，实现供需平衡
　　①增强乡镇总体规划的有效性，扩大有效供给，减少不必要的存在
　　乡镇总体规划编制内容要“与时俱进”，并“剥离过于宏观和微观的内容”，更加聚焦于乡镇这一具体层级，在进行规划编制时，从实际情况出发，对其中不必要的内容进行去除，增强乡镇总体规划的有效性。未来，乡镇总体规划编制时，可以通过对其内容进行划分，按照强制性和引导性两部分进行。强制性内容也就是必须有的，包括功能定位(乡镇性质)、发展规模(人口与用地)、集镇区空间布局(空间结构与功能分区)、镇域功能空间、村庄规划和支撑性配套设施等内容。引导性内容包括空间利用、环境保护、景观规划、公共设施建设规划、环卫设施建设等内容，从而实现编制内容的简化瘦身。
　　②改变集镇区蓝图式详细布局，增强规划的灵活供给
　　集镇区规划布局应加强对空间形态、发展方向、中心体系(如划分社区中心— 基层社区中心) 和空间结构的研究，在划定增长边界的基础上，依据中心体系和空间结构划定“发展单元”，重点研究“发展单元”内的功能构成、建设标准及兼容性，而不做用地的具体安排，预留发展弹性与灵活性。通过对乡镇总体规划层面具体用地布局的“剥离”，提高乡镇总体规划对市场变化的适应性与应变能力。
　　同时，加强对近期建设规划的研究，根据乡镇远期发展目标，结合政府年度资源配置计划，将近期建设规划“项目化”，并细化近期建设规划的实施路径，把镇总体规划由过去的“静态蓝图”转化为“动态”的可落地实施的具体项目，增强乡镇总体规划的可实施性。
　　③合理划分村庄类型，分类提出发展策略
　　改变过去乡镇总体规划中粗放的村庄布点模式，特别要摒弃简单粗暴的村庄撤并以支撑集镇区空间扩张的做法。未来应尊重村庄客观演变的规律，规划编制以自然村为对象，以村庄发展的目标为导向，根据各村庄的区位、规模、产业发展、风貌特色、设施配套等现状情况，在综合分析研究其发展条件和潜力的基础上，将自然村庄分为“重点村”、“特色村”、“一般村”，并制定差异化的发展策略，实现对村庄发展的有效指导。
　　④合理划定镇域发展空间，分类提出空间管制措施
　　从全域空间统筹的角度进一步细化镇域空间，分类提出空间管制措施。同时，在镇域层面加强与土地利用规划、生态保护规划、市政专项规划、产业发展规划及旅游规划等相关规划的衔接，在镇域层面实现“多规合一”。
　　基于各镇发展的特点，将镇域空间划分为城镇建设空间、村庄建设空间、生态敏感空间、农业发展空间，此外还有特色养殖空间、港区作业空间、重要市政管廊保护空间等特色空间类型，分类提出空间引导要求与管制措施，实现镇域空间发展引导的全覆盖。
　　（2）转变传统编制模式，实现镇村建设空间的存量更新
　　在2016年2月国务院颁布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中，要求加强空间开发管制，划定城镇开发边界，优化城镇空间布局和形态功能；2017年2月习近平总书记在考察北京市工作时，又进一步指出“以资源环境承载力为硬约束，确定人口总量上限，划定生态红线和开发边界”。这就要求规划必须改变过去“经济至上”的单一价值模式和增量扩张的编制模式，而需实现从外延扩张的粗放发展到内涵集约的高效发展。
　　城乡发展道路急需由粗放式、资源高消耗式增长向内涵式、资源集约式发展转型，控制增量、盘活存量将是未来一个时期城乡规划工作的必然选择。基于“去库存”、存量更新角度考虑，在乡镇总体规划中，对于集镇区，应结合乡镇土地利用规划，划定空间增长边界，并确定约束性建设指标；对于农民安置区、老旧镇区等，通过完善配套设施、综合环境整治等手段，提高宜居程度和吸引力，提升价值；对于倒闭或闲置的工业企业、沿街商业(商铺)等用地，通过引入创新要素或引入特色业态，盘活闲置空间；对于棚户区、危旧建筑或其他的闲置、低效建设用地等，通过拆除以实现功能置换或提升。集镇区的存量更新或挖潜要以人为本，并兼顾社会公平，最终目的是实现设施配套完善、生态环境优良、居民生活质量提升。对于村庄地区，依据村庄分类引导，结合农村地区人口动态分析，划定村庄增长边界；对于废弃厂房、住宅危房等建筑，拆除后打造休闲开敞空间，发挥其社会价值；对于闲置农民住宅，转化其原有功能，结合村庄特点，植入民宿、农村养老等新兴功能，实现乡村地区的复兴。
　　（3）完善镇村综合功能，提升发展活力与宜居品质
　　在2016年9月召开的全国城乡规划改革工作座谈会上，黄艳副部长提出城乡规划要从注重物质空间布局向以人为核心转变，关注民生设施建设，并着力提升文化特色和生活品质。乡镇总体规划也应注重以人为本、文化特色和品质提升等多元要求，更加关注民生、公共设施及实施保障等内容，提升集镇区与农村地区的发展活力与宜居品质。
　　对于集镇区，开展集镇区“活力源”研究，借助当前“特色小镇”等强大的政策推力，挖掘乡镇地区的本土特色元素，吸引文化创意、休闲旅游和养老等产业，打造集镇区的特色业态，带动集镇区居民及周边农村的发展；采用更新织补理念，对集镇区范围内的老旧小区等采取设施改建、功能再造、环境整治和生态修复等措施，完善设施配套，提升集镇区的宜居度和居民生活质量，切实提高乡镇的发展活力和综合吸引力，实现集镇区的发展复兴。
　　对于村庄地区，依据村庄分类引导，完善设施配套，服务方式因地制宜，并充分考虑均衡性和经济适用性。结合2017年中央1号文件的要求，完善农村地区的小型超市、卫生室、文化站、小型体育设施和开敞空间等，针对农村地区留守老人、儿童较多的情况，有针对性地规划托老、托幼设施，推进美丽宜居乡村建设，提升农村地区的发展活力。
　　5.结语
　　城镇规划还需要不断地探索，城镇建设也非朝夕之功，需要社会各个方面通力合作。相信在我们的努力下，城乡的明天将会更加美好。

(作者为镇江市规划设计研究院城市分院总体规划所所长，高级规划师)