破解土地资源制约的研究

王进前
 

    土地是人类赖以生存的基础。土地的稀缺性、不可再生性的特征决定土地资源必须优化配置、合理利用、持续利用，在市场经济和土地使用制度改革的催化作用下，土地已从单一的资源属性转变为资源、资产、资本，在人多地少，耕地后备资源不足的我国，有限的土地资源如何做到既保吃饭，又保建设，是关系到粮食安全和社会稳定的大问题，因此从这个意义上说，土地问题既是一个经济问题，也是一个政治问题，如何优化配置和合理利用，持续利用，各级政府和广大人民群众必须予以高度的重视。
一、土地资源利用的现状令人担忧
    从我市土地资源配置、利用的现状看，存在着以下九个突出的问题：
    （一）耕地面积急剧减少。解放初，我市的人均耕地2.48亩，在土地管理部门成立之初的1988年，我市耕地总面积近300万亩，人均耕地1.11亩；1995年土地利用总体规划修编时，我市耕地总面积278万亩，其中基本农田249万亩，人口260万，人均耕地1.07亩；至2009年我市耕地面积仅为237.42万亩，其中基本农田面积208万亩，人口289万人，人均耕地0.82亩，在短短的22年间，我市耕地面积锐减63万亩，这还不包括各级政府和国土部门通过多种形式复垦开发新补充的耕地20万亩，实际上在22年间，我市有农用地面积净减少83万亩，基本农田减少了41万亩，人口净增了29万。耕地面积的急剧减少，人口的持续增加，使我市这个地肥水美的鱼米之乡的人均耕地面积已临近联合国规定的人均0.8亩的警戒线，粮食安全、蔬菜安全和社会稳定前景堪忧。
    （二）建设用地急剧增加。根据土地二调成果显示，我市建设用地总面积已超过800平方公里，约138.69万亩，建设用地总量约占全市国土总面积3779平方公里的24.5％，从1988年至现在的22年间，建设用地净增面积约83万亩。高质量的耕地转化为建设用地的速度实在令人惊愕。
（三）城镇规模盲目扩大，工厂遍地开花。从我市城区规模扩大的情况看，1983年我市市区规模仅为25平方公里；1988年市规模约为35平方公里；截至目前，我市的城市规模已超过100平方公里。过去的汝山、丹徒、象山、谏壁、七里、官塘、大港、渔业乡等农业区已基本转化为建设用地。从各辖市区的情况看，县城规模和乡集镇规模不断扩大，有的从一条街的县城扩大为几十平方公里的县城，有的从几亩地的集镇扩大为10平方公里的集镇，应该说随着经济的发展，城镇规模扩大是一种趋势和必然，但盲目扩大的情况不可忽视，如一个仅有26平方公里，2.5万人的乡镇，已拉开了集镇规划10平方公里的框架，规划居住8万人，且目前10平方公里范围内的农用地大多已被商品房和粗放型工厂所占用。
    （四）投资强度不足，土地利用率低下。按照政策规定，镇江新区每亩的投资强度不低于300万元，其他辖市区的投资强度不低于250万元，实际上国家虽然对每亩的投资强度有明确的要求，但在地方政府政绩观的驱使下，为了片面追求项目上马，投资强度实际上变成了纸上的数据，从全市情况看，综合平均投资强度每亩不超过150万元，在农村乡镇，每亩的投资强度不超过100万元。
    （五）供地率低，土地闲置情况严重。据调查，2008年－2010年省下达我市的农转用计划16000多亩，全市国土部门通过向上争取、大项目点供、建设用地挂钩等形式，向上争取农转用计划超过8万亩，但从实际情况看，没有农转用计划各级政府均拼命要指标，各级国土部门千方百计争取了用地指标，地又供不出去。从供地部门提供的数据看，从2007年－2009年，截至2010年10月，市区供地率41.27％、丹阳市供地率45.83％、句容市供地率62.74％、扬中市供地率90.01％、丹徒区供地率76.14％、新区供地率75.91％，全市平均供地率合计62.86％。更有甚者，地供出去了，项目不落实，全市闲置的土地累计还有上万亩，这组数据难道还不值得我们发人深思吗？
    （六）违法用地时有发生。现在一方面是国家加强宏观调控，从严查处违法用地，甚至要对党政主要领导进行问责；一方面是政府违法占地，有的甚至是政府授意用地单位违法。从掌握的情况看，全市的违法用地总量在3万亩左右，其中历年砖瓦窑厂以租代征的违法用地在15000亩左右。令人担忧的是违法用地在国土部门履行程序查处后，申请法院强制执行该没收的没收不了，该拆除的拆除不了，其结果是用地单位每年除支付农民每亩几百元的青苗费后，在无偿无限期地使用土地，造成土地资产的大量流失。另在城市和乡集镇范围内有不少单位将行政划拨用地擅自改为经营性用地，将工业出让用地擅自改为商业用地的情况时有发生，国有资产流失的资金超亿元。
（七）变相侵吞农民利益。据调查在市区和镇江新区及部分辖市，在拆队转非后剩余国有农用地的处置上，政府相关部门不通过农转用手续，不对农民实行补偿安置，擅自将国有农用地转变为建设用地，出让用于房地产开发、工业等用途。仅此一项，面积在1000亩以上。个别地区在开展新市镇建设的过程中，对村组两级集体经济组织的农用地和农民的承包地，在不经过征收、征用的前提下，通过对农民建立基本生活保障或每年每亩支付800元的地方政策，擅自将农民集体的土地变为镇政府或资产经营公司所有，从本质上侵犯了农民的财产权。
    （八）耕地补充机制中缺失耕地质量评价标准，使基本农田和耕地质量大幅下降。为保障建设，近10年来国土部门对编制并经省政府批准的土地利用总体规划中划定的基本农田不断地进行调整，最高年份一年调整规划达几十次，将丘陵岗坡地、坑塘、水域和偏远劣质的土地调整为基本农田，从数量上看，基本农田面积没有减少，但基本农田的质量和水系配套等防灾抗旱能力大为下降。尤其是在实施占用一亩耕地，复垦开发补充一亩耕地的政策后，各级政府虽采取多种措施实行了“占一垦一”，从形式上看，耕地面积是补充了，但补充耕地的质量较原先高标准的农田相差甚远，其耕种条件和产出率往往三亩还不如过去的一亩，对农业生产和粮食的持续高产带来了很大的隐患。
    （九）供地批文中缺失监管条款，对荒芜闲置和投资不足及部分闲置土地的收回增加了难度。国土部门按程序对建设项目按规定实行供地，下达供地批文，颁发土地使用证，但对供地项目批文中由于没有设置如“一年不用要收闲置费、两年不用应收回、投资强度不足应督促限期投资、部分土地未使用应收回重新安排使用”等制约性条款，致使该收回的地难以收回，让不少企业钻了政策的空子，恶意囤积土地，通过土地资本的运作和待价而沽，从中获取了巨大的经济效益。
二、乱占乱用、粗放利用土地资源的主要原因
    我市土地资源乱占乱用、粗放利用的原因是多方面的，归纳起来，个人以为主要有以下六个方面因素：
    （一）在保护资源、保障发展两层关系的处理上，各级党委政府和国土部门存在着一手软、一手硬，为此形成了耕地保护是喊在嘴上，写在纸上，落实耕地保护的力度和措施不够。而在保障发展上，则是千方百计的用足用活政策，规避政策，钻政策的空子。
    （二）对科学发展、可持续发展认识不够。这几年，胡锦涛总书记向全党和全国人民提出树立科学发展观号召以来，虽说各级党委政府和国土部门通过多种形式开展了学习、研讨，但对科学发展观的深刻内涵及现实性、长远性、重要性认识不够，执行不到位，真正把科学发展观落实在工作上的比较少，至少说落实不够，形成了理论和实际相脱离。
（三）土地管理法按批次批地等条款存在着严重缺陷。如新土地管理法最鲜明的标志是强调了用途管制、按批次进行批地，而实际上所谓的批次是一个县可以把零星分散的土地包装在一起进行上报审批，出现了一个用地批文覆盖几个乃至十几个乡镇的用地，导致农民对哪些地已报批都不知道，形成监管的缺位。在比如涉及占用基本农田要报国务院审批，而实际上通过调整和修编土地利用总体规划就轻易把基本农田调整为一般耕地或建设预留地，把一般耕地、劣质土地、甚至是荒坡岗地、河塘水沟、村庄都划进了基本农田，加之对划入的基本农田没有进行耕地质量评价和验收环节等，致使基本农田和耕地不仅在面积的保有量大幅下降，最主要的是耕地质量和耕作条件的不配套。
    （四）土地利用总体规划与城镇建设规划不协调。土地利用总体规划和城镇建设规划名义由政府统一领导，分别属于国土部门和城市规划部门各自编制和管理，实际上两个部门各自编制自己的规划，形成了国土部门编制的耕地保护区成了城市规划部门编制的建设区，出现的后果是两个规划打架、相互扯皮、致使项目落不了地。现在名义上已确定了城镇规划区、居民点规划区、工业集中区和农业规模集中区，在实际中规划成了鬼话，工业项目不进工业园区，乱布乱建的情况比比皆是，其后果是导致了耕地的乱占乱用和资源的限制浪费，尤其是在5－10年后，随着新一轮的规划，大量资金投资建造起来的工厂和民居将被拆除。资金的极大浪费和劳动成果毁于一旦，实在令人痛心。
    （五）土地的资产资本属性加剧了人们对土地的占有欲。通过深化土地使用制度改革，土地的资产资本属性得到了进一步的显化和张扬，谁占有了土地谁就拥有了财富已成为全社会的共识，尤其是各级党委政府都把土地作为招商引资的载体，作为以地生财和向银行融资的渠道，据统计，土地对县以上财政的贡献率已高达30％－50％，加之对各级政府尤其是主要领导按GDP进行政绩考核，土地乱占乱用和粗放利用势必成为一种趋势。
    （六）国土部门垂而不直。2004年之后，虽说省以下国土部门已实行了垂直管理，但省管的仅仅是各辖市区国土部门局长的帽子，人、财、物、编制、行风评议等均在下面，使国土部门陷于想管又不敢管、想查又不敢查，既要应付上面，又要应付下面的尴尬境地。
三、破解我市土地资源瓶颈制约的对策建议
    有限的耕地资源，如何做到保护耕地、保障发展，破解土地资源对我市粮食生产和经济发展瓶颈的制约，应采取以下十二项举措：
    （一）各级党委政府必须以科学发展观为统领，牢固树立十分珍惜和合理利用土地、依法保护耕地的国策观念，统筹保护耕地、保障发展的思路和举措。
（二）以“三集中”为抓手，统筹配置城乡用地。为实现这一目标，应由政府主要领导挂帅，组织由国土、建设、规划、农林、水利等部门专家和领导组成的一套班子，统一编制镇江市和各辖市区、乡镇的土地利用总体规划和城乡建设规划，实行“两个规划一张图”，做到“居住向城镇集中（包括向中心村居民点集中）、工业向工业园区集中、农业向农业园区集中”。今后，凡新上工业项目，除独立选址项目外，不进工业园区、不符合产业政策的一律停止供地。
    （三）加快市区和各辖市区集镇范围内土地持续利用力度，停止新增建设用地供应用于商品房开发。随着人口的增加和耕地面积的减少，国家对耕地保护的力度越来越大，每年下达新的农转用计划将越来越少，今后对新增建设用地除经济适用房、保障性用房以外，应逐年减少对商品房开发用地的供应份额，直至停止供地。新增房地产商品房开发用地，原则上要通过旧城改造，实施土地持续利用的途径来解决，以确保新增建设用地用于工业大项目和公共事业用地的需要，把有限的用地指标用在刀刃上，缓解用地供需矛盾。
    （四）加快制订对落后企业的土地实施收购、退出政策，加大建设用地挂钩力度，优化用地结构。我市有砖瓦窑厂企业260多家，占地面积约25000亩以上。在统筹规划后，可以对砖瓦窑厂实行关停和整合举措，使全市砖瓦窑厂在总量上不超过十家，如句容4－5家、丹阳2－3家、丹徒2－3家，并逐步增加科技含量，实行规模化、集约化，仅此一项，可腾出建设用地22000亩。此外，对不在工业集中区范围内的工业企业和农村居民点，在“三集中”为标志的新市镇建设中，按照“先急后缓、跳一跳够得到、因地制宜、量力而行、一切从实际出发”的原则，按区域、分年度下活城乡建设用地挂钩这盘棋，可谓潜力无穷（60多万亩农村居民点用地潜力巨大），仅此一项，不仅工业用地、商品房用地、公益事业用地紧张的矛盾将迎刃而解，土地实行资本运作的渠道将进一步拓宽。
    （五）加强对闲置、利用不足和投资强度不足土地的依法收回力度。土地资源是政府持续发展的动力，实行资本运作的载体，融资的平台，据调查，上述性质的土地全市约有几万亩，应在查清底数、弄清情况、建立台帐的基础上，逐一制订收回方案，一旦成功实施，将可获得巨大的经济效益和社会效益，如扬州二电厂建在新民洲共青团农场的灰库占地约1500亩，当年以每亩5000元的价格获得，使用年限30年。随着科学技术的进步和粉煤灰综合利用力度的加大，扬二电厂的灰库至今未用，租给新民洲农场种树木。谏壁电厂建在丹阳水镜山和辛丰范围内的灰库，占地面积约2000亩以上，现已停止使用。京东纸业用地范围内有2000亩以上的农地和山地均已转为国有建设用地，当时用地批文中明确作为绿化生态用地，限制搞建设，诸如此类土地，一旦收回或采取核减用地指标的举措，可以获取近万亩建设用地。简而言之，像类似的情况很多，关键在于政府运用政策，关键在于政府付诸实施的决心和力度。
    （六）实行差别性供地政策，把有限的新增建设用地指标用在最需要的地方。据国家土地督查南京局对我市供地情况的督查通报，2009年我市供地率仅为51.4％，不仅使近亿元购买建设用地指标的资金搁置发挥不了作用，还使急需用地的好项目没办法获取用地指标。为改变这一被动局面，在2011年将改变目前向各辖市区下达分配新增农用地转用指标的做法，根据供地进度确定各辖市区的新增非农建设用地指标，实行批次供地与项目供地并举，并加大建设用地批后监管的力度。
（七）实行争创土地执法模范县与党委政府是保护耕地、制止违法用地第一责任人的奖惩机制。为依法保护耕地，及时发现和制止违法用地，一是在违法用地的查处上，要做到早发现、早报告、早制止、早查处，努力把违法用地消除在萌芽状态，减少违法用地没收和拆除的难度。二是建立公安、纪检监察、司法等多部门联动的执法监察调查和查处机制，对违法用地严重的地区实行通报制度和对政府主要负责人实行诫勉谈话，增强依法保护耕地、制止违法用地的责任感和使命感。三是从省下达我市的新增非农建设用地农转用指标中拿出15％对争创执法模范县、镇工作做得好的地区，实行新增非农建设用地指标奖励，激励依法用地、保护耕地。
    （八）建立建设用地投资强度和新增耕地质量评估标准。为实行集约节约用地，转变用地方式和发展方式，提升复垦开发后新增耕地的面积和质量，一是在建设用地的投资强度上从过去单纯的项目编制方案中的投资资金、资金到位的考核改为由国土、发改委、审计等部门组成的联合考核组，重点对投资资金到位后购买的设备、建造的厂房、厂房的装修、厂区道路绿化等配套设施等方面进行审计考核，确保投资强度符合项目设计要求。对达不到项目投资设计要求的用地，经督促不履行的一律依法收回土地，以促进节约用地、科学用地。二是建立补充耕地质量评估标准，并从承担复垦开发项目单位的经费中预扣项目经费总额30％－50％作为耕地质量保证金，待省辖市国土、农林等部门联合对新增耕地的面积和质量进行综合考核验收达标后再将保证金支付给承担复垦开发实施单位。
    （九）加大集体非农建设用地上市的力度，不断壮大集体经济。广东、四川、苏州等地集体非农建设用地可以流转、抵押融资、可以出让搞房地产开发，我市应由政府法制部门牵头，在学习借鉴外地经验的基础上，在与银行沟通一致的前提下，制订镇江市集体非农建设用地流转、抵押暂行办法，不断培育繁荣集体非农建设用地市场。
    （十）进一步保护农民集体土地的所有权、使用权和财产权，维护农民利益。一是在新市镇建设中，农村居民点的布建，应根据方便生产、方便生活、因地制宜、适度集中的原则，原则上在大于或等于一个行政村区域内只能布建一个居民点，这是既考虑居住集中又考虑农田集中后农民种田的实际需要（有条件的乡镇可借鉴界牌模式，布建一至二个居民点）。二是对适度集中的农业区，要积极创造条件，新办农业企业或农业开发园区，实行农田股份制。三是对村组合并后的集体资产要登记造册、明确产权和财产权、加强管理，做到保值增值。四是要建立健全征收土地后出租转户工作，建立健全被征地农民基本生活保障体系和医疗体系。
    （十一）科学确定市、辖市和乡集镇镇区用地规模，防止城镇盲目扩大。城市和集镇规模的迅速膨胀是农用地大量消失、建设用地急剧增加，造成人地矛盾紧张的主要原因之一。为有序发展，科学发展，保障土地资源的持续利用，当务之急是要由政府牵头，各与之相关的部门参加，组织专家学者，根据经济发展和社会发展及人口增加的需要，抓紧编制市、辖市和乡集镇镇区用地规模，编制规划的时段可以掌握在二十至三十年之间。市、辖市和乡集镇镇区用地规模规划一经编制，必须以地方性规章的形式确定下来，明确规定任何人、下届政府均不得改变规划，必须坚决执行，这样既可以防止少数地区不顾经济发展现状，不顾人口有序控制性增长的现实，急功近利、粗放性、掠夺性、盲目圈占土地的势头，又可以促进土地资源的优化配制和合理利用，从根本上化解土地资源对粮食安全和经济发展、社会发展的制约。
    （十二）优化城市空间和地下布局，拓展建设用地渠道。我市三面环山，一面临江，地质条件非常好，有利于建设用地向空间和地下拓展。为实现这一目标，一是应在城市控制性规划的基础上，抓紧制订出台我市城市建设详细规划，同时编制我市空间布局规划。二是按照城市美化和城市功能齐全、空间布局优美的要求，对每条路、每个区域、每个街道等建筑物的高度、宽度、建筑风格均应明确，原则上在市区不再建11层以下的楼房，应按11层、16层、21层、26层、31层的标准，向高空发展，这样既可以少占地，又可以使空间布局趋于美化。三是可以尝试屋顶顶上通过通过防止渗漏技术处置后，建立屋顶菜园和屋顶花园、屋顶水产养殖。四是在对地质条件和地质三维空间基础资料齐全的前提下，实行地下空间的利用。简而言之，优化城市空间布局，实行土地的地下地上和空间的综合利用，是十二五规划提出的一个新课题，符合我国人多地少、人地矛盾紧张的国情，探索得当，必将开拓出一片建设用地的新空间。