试论地方政府在新型城镇化建设进程中的地位和作用

           ——以镇江为例

 

                                                  方开鸿

 

　　【提　要】　党十八大明确了我国的新型城镇化战略，提出城镇化是实现现代化的必由之路。本文就推行新型城镇化进程中，如何进一步处理好新型城市化进程中政府与市场关系，充分发挥政府的推进和引导作用，走出一条既具有中国特色，又符合自身实际的新型城市化发展道路。

　　

                                        （一）

　　 自党的十一届三中全会以来，经过30多年的改革开放，我国国民经济和社会事业有了迅猛的发展，成为世界第二经济体。城市化率我国从1978年到２011年的17.９2%提升到51.27%完成了西方发达国家用200年走完的城市化历程，有力地推动了我国现代化发展。在这期间，镇江的城市化也有了快速提升，2012年全市户籍人口271.4万人，常住人口315.48万人，人口密度820人/平方公里，市区常住人口为121.85万人。城镇化水平为64.2%高于全省63%的平均水平，低于苏南地区71.08%的平均水平。但是，我们清醒地意识到：尽管把农村地域转化为城市地域，把农村人口转化为城市人口，过去我们既化了土地，也化了人，然而总的来说“化地”比“化人”来得超前。据有关部门测算：就我市而言，过去十年镇江市区城镇化毎提高1%，需要新增建设用地9.3平方公里，新增固定资产投资87.2亿元，显然土地城镇化快于人口城镇化。一些专家、学者把这种传统城镇化模式称为“土地城镇化”或“规模城镇化”。正由于过分追求发展速度的传统城镇化模式，国内许多城市，在城市空间上不同程度的呈现出无序扩张，经济上粗放的增长，工农差距、城乡差距进一步扩大了。与此同时，一些大中城市特别是一些中心城区普遍出现了人口拥挤、交通堵塞、环境污染、房价高涨等“城市病”。这表明，有相当一部分地方政府和官员，并不清楚城镇化内涵、宗旨和目的是什么，自身在城镇化进程中，该做什么，不该做什么……存在着政府职能的缺位、越位、错位问题。党的十八大把城镇化纳入“四化同步”发展战略，十八届三中全会也提出要“走中国特色新型城市化道路，推进以人为核心的城镇化”，这为我国推进新型城市化指明了方向，也为各级地方政府实现政府职能调整和转换，提供了良好契机和政策导向。

                                          （二）

　　当前，镇江正处于全力推进苏南现代化示范区建设的关键时期，传统城镇化模式已适应不了新型城市化建设的需要，只有科学处理好新型城市化进程中政府与市场关系，走出一条既具有中国特色，又符合自身实际的新型城市化发展道路。为了实现既定的目标，笔者认为：我市政府应该在认真总结过去30多年城市化经验和教训基础上，按照中央对新型城市化的部署和要求，与时俱进，顺势而为，继续推进我市新型城市化进程。为此，建议我市各级政府重点抓好以下几个方面工作

　　一、新型城镇化政府需要调整思路和转换角色

　　在过去30多年城镇化进程中，主要推手均来至地方各级政府和官员，他们起着决定性的主导和推动作用，其靠政府行政手段，通过出卖土地，获取资金即“土地财政”，实现城市扩张。显然，该模式与当今新型城市化的宗旨和要求，不相一致甚至相违背的，这种现象过去在我市也曾经发生过。因此，当今推进新型城市化进程中，市域各级政府就应与时俱进，适时调整思路和转换角色，确立以人为核心的城镇化为主攻目标，继续大力推进我市新型城市化进程。一是变政府主导型转换为政府引导与市场机制作用相结合的“双轮驱动”型。因此，也就是说，在今后推进新型城市化进程中，既要继续发挥政府大力推进和积极引导的作用，又要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，将政府与市场的作用有机结合起来形成协调合力，这两者的作用都不可偏废，也是缺一不可，这是各级政府在推进新型城市化进程中必须应该遵循的一个基本原则。当然，我们也应该明确指出，在推进新型城市化进程中，我们既不能过分夸大政府的主导作用，也不能过分夸大市场机制作用，这都是不确当的、也是不可取的。换言之，如果我们的政府切实做到不失时机，抢抓机遇，与时俱进，适时进行思路调整和角色转换，以崭新的形象出现在新型城市化过程中，并发挥政府应该担当的责任和作用。那么此时我们的政府形象，正如一些专家、学者所说：将“从城市的创造者就会真正转变为城镇发育的护理者”。二是在新型城镇化建设中，我市各级政府要按照中央的部署和要求，把该放的权利尽快放掉，把该管的事务切实管住管好。例如政府应重点抓好在建设新型城市化过程中，国家和省颁布的各项政策贯彻和落实（人口服务管理、土地管理、住房保障、财税金融…），而对一些具体建设事项的实施，交给市场，发挥市场机制的作用，各级政府只要加强和做好依法监管工作，这样做既可进一步理顺了政府与市场之间的关系，同时政府执政为民的良好形象也将进一步得到树立。

　　二、新型城镇化政府需要突出优化空间布局导向

　　城镇空间结构和形态在很大程度上影响着人口合理流动和资源配置效率，《江苏省新型城镇化与城乡发展一体（２014～2020年）》（简称“规划”）中明确要求，江苏省要加快形成沿江、沿东陇海线为横轴，以沿海、沿大运河为纵轴，在轴线上以区域中心城市为支撑，以周边中小城市和重点中心镇为组成的大中小城市和城镇协调发展的“两横两纵”空间布局和城镇体系。我市正处于长江、大运河交汇处的一座节点城市，又是苏南地区重要区域中心城市之一，在推进新型城镇化建设中，镇江完全有条件按照省《规划》要求，把镇江市域空间结构和形态进一步做好做优。一是结合我市新一轮总体规划的修编，按照城乡一体化发展方向，着力进一步优化己初步形成市域“1十3”（镇江市丹阳、句容、扬中）和6个中心镇、29个一般镇的城镇体系结构(见附表)。同时，加大培育力度，进一步把市域中心城市做大做强，增强辐射带动作用，促进镇-丹-扬加快成为组合型城市，进而实现同城化、一体化。二是做好市域规划与多规融合。为我市的镇江新区、丹阳、扬中、丹徒、句容沿长江、运河城镇轴分布的小城镇和中心镇，坚持走生态、环保、低碳发展的特色道路，为加快镇江山水花园城市建设，提供强力规划支撑。三是明确职能分工，支持城镇特色发展。例如丹阳建成文化内涵丰富，江南水乡特色鲜明的现代化工贸城市，句容利用茅山、宝华山等山体自然景观优势，建成以休闲度假旅游、文化创意等为特色的现代化宜居城市，扬中推进整岛城镇化，建成经济发达、民生幸福、生态优良的现代水上花园城市。四是大力培育市域城镇体系中的中心镇，把中心镇作为统筹城乡发展的重要节点，进一步提升中心镇的综合实力，提高其带动周边农村发展的能力。同时可从自身的赋存条件、发展环境以及所建立的城镇化基础出发，本着“宜工、宜农、宜游、宜商”的原则，培育和引导这些中心镇各自走产城融合的特色化发展道路。五是在市域一些重点建制镇或新市镇中，选择社会经济发达，自然禀赋优越，现有一定人口规模的重点建制镇或新市镇中，拟开展新型县设市（国家试点要求在10万人以上）模式培育和试点工作，为本地及其周边地区众多农业人口，就地转移市民化打开广阔空间。六是着力凸显城乡空间生态化再造，使新建的城镇在生产、生活、生态空间的结构得到进一步优化，让“居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，以及对先辈们在这块土地上耕耘而留下的记忆和遗存能够得到保护和传承。七是城镇空间结构和形态，经过专家论证，并报市人大审批后，坚持一张蓝图绘到底，一届接着一届干，政府和任何官员都无权更动。

　　三、新型城镇化政府需要创新资金保障机制

　　推进新型城镇化，农业人口市民化成本分摊过程中的资金筹措负担较重，需要政府、社会资金巨大投入。据有关专家学者认为：这些成本中，当期成本主要包括农业转移人口基本社会保障补缴、保障房建设投入、市政设施建设、义务教育成本等，主要由政府和个人承担。长期成本主要包括农业转移人口落户后持续交纳社会保险、缴纳公积金、领取住房补贴等，主要由企业和个人共同承担。国内一些城市也初步框算了一下，如南京市人均为27.48万元、长沙市人均为15.66万元（全国人均约12万元左右），其中政府负担32.5%，企业承担39.2%，个人承担28.3%。因此，如果我市按照省《规划》目标，到2020年全市常住人口占到城乡总人口的72 % 其测算一下，那是需要一笔巨额投入，若单靠政府资金解决那是不可能的，因此，如何解决这个资金筹措的问题，则需要各级政府解放思想，更新观念，大胆探索，勇于改革创新，拟采取综合措施，多管齐下，构建投融资平台，建立多元化、可持续的城乡建设资金保障机制。现根据我市实际情况，笔者认为：市政府可从以下几个方面进行探索和逐步试行：一是完善城镇投融资机制，将城镇化投融资纳入各级政府全口径预算管理。政府负担部分可通过建立专项资金（政府的投入只作导向性）、政策性信贷、政策性金融等方式实现。二是建立中央和省财政转移资金支付同农业人口落户数量、建设用地指标同农业人口数量挂钩机制，以便取得中央和省专项财政补助和支持。三是在国家政策许可情况下，试行发行专项市政设施建设债券，用于新城镇建设。四是在市域范围内村镇经济发展较好的地方，可试行发展村镇银行、农村小额贷款公司、农业担保公司等新型农村金融组织，加强对“三农”的支持。五是鼓励社会资本参与城镇化建设，例如：通过构建公私合营机制、改革公共服务模式、理顺公共服务价格机制、设立城镇化建设基金等措施，本着“谁投资、谁经营、谁受益”原则，积极引导民间资本（招商引资）或TOT模式进入城镇建设和发展领域。六是为实现中央和省对农业人口城镇落户数量目标要求，我市应尽早探索和构建我市农转非的成本分担机制，早日筹划和测算，为我市推进新型城镇化的资金筹措和计划投入，做好超前谋划和准备工作。

　　四、新型城镇化政府需要完善和落实相关政策

　　新型城镇化是一项复杂的系统工程，牵涉到好多部门和机构，在推进新型城镇化过程中会遇到较多矛盾和问题，这些矛盾和问题必须用改革的办法和相关政策引导加以解决，因此，我们要大胆探索和研究与城镇化配套的改革措施。近年来，国家和省针对人口服务管理、土地管理、住房保障、财税金融、职业培训、城市管理、生态建设等方面陆续或将相继出台一些相关政策。现根据国家和省当前的重点要求，人口服务管理、土地管理这两项政策是重中之重，我市各级政府按此需要抓紧落实：一是着力推进人口服务管理制度改革。全面放开城镇落户限制，逐步实施本市域范围内城市居民户口通迁，引导符合条件的农业转移人口有序转为城镇居民、建立以居住证为依据的基本公共服务供给制度，推进常住人口平等享有就业创业、子女教育、职业培训、医疗卫生、社会保障、住房保障等，最终逐步实现农民工（包括失地农民）与市民享受公共服务均等化这样一个目标。因此，我们可以说：切实解决好进城落户的农民工（包括失地农民）的后顾之忧，这也是我市各级政府当前和今后一个时期需担起的责任。二是深化土地管理制度改革。土地管理制度改革的核心是解决土地的“确权”与“流转”这两大问题。习主席在2014年12月2日在中央全面深化改革领导小组第七次会议上，通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》要求精神，切实处理好我市农村土地的“确权”与“流转”问题。首先我市各级政府要适时安排力量进行农村（民）土地普查、登记和确权工作，为下一步推进“土地流转”和进一步深化土地管理制度改革等方面工作做好必要的准备，确保农民在今后农村土地管理制度改革中，合法利益得到充分落实和保证。其次严格控制新增建设用地规模，积极探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与盘活存量建设用地规模挂钩的激励约束机制。第三鼓励和引导有条件地方的农户先行先试将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股权、社会保障和城镇住房，坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。第四逐步开展建立我市城乡发展一体化体制机制的研究和探索，即如何实现我市城乡要素平等交换和自由流动与配置，例如建设城乡统一要素市场，实现人力资源、建设用地、科技服务、金融保险等主要市场要素在城乡之间合理流转。持续推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业保险和社会管理“六个一体化”，加大政策扶持力度，促进城乡协调发展和共同繁荣。

　　五、新型城镇化政府需要改革创新城市管理体制

　　在新型城镇化进程中，农村会发生翻天覆地变化，一些小村与小村合并为大村，大村与大村强强联合或合并为中心镇或建制镇，甚至有的会变成县辖市这个新型的城镇基层组织形式。因此，作为我市、县（区）政府来说，绝不能运用固有城市管理模式和方法，对待这样一个新型的城镇基层组织，因此，为提高城市创造和运行效率，在城市管理体制方面，必须要进行改革和创新。根据江苏省（规划）（２014-2020年）要求，“各级政府应积极探索创新城市管理体制，进一步理顺城市管理机构设置、职能界定、权限划分和相互关系”。尽管我市新型城镇化尚未达到很高水平，一大批新型城镇还未诞生，但是仍有必要超前谋划，积极探索和研究。一是新城镇不是一级基层政权组织，但又不完全像一个大社区，因此，在机构设置上可以积极探索大部门制行政管理机构设置模式。二是新城镇组织直接涉及到众多民生问题，因此，为便于提升城镇管理水平，及时处理好城镇管理中发生的矛盾和问题，为民众排扰解难，市、县、乡（镇）三级政府应将管理权下放、赋予新城镇中的区、街道以及“特色园区”更大的管理责任和权限，如城镇的环境卫生、市政基础设施维修与养护、街道植树绿化、交通秩序、生态环境保护以及社会治安等等。上级政府适时给予指导和帮助。三是城市管理的执法队伍不应多头，可设立一个综合执法专门机构和队伍，并由上级政府或主管部门执法授权，开展日常的城镇的统一执法与综合管理工作，既为本地民众营造安居乐业、幸福和谐的生活环境，又为外来落户或投资者营造良好的“宜居、宜商、宜游”的新家园。四是要积极引导新市民，改变一些与城市生活相冲突的观念和习惯，政府可借助社区这个平台，以社区讲堂、板报、宣传栏等形式向新居民传播城市文明，也可以举办一些社区联谊、节日庆典等民众喜闻乐见的活动，让新居民参与进来，使新市民尽快适应和融入到城市生活中来。五是对今后吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予相适应的经济社会管理权即所谓的“强镇扩权”工作。

                                                                           （三）

　　加快推进新型城镇化进程，是党中央、国务院的伟大战略举措，这对促进我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展有着极其重要的现实意义和深远的历史意义。因此，这就需要我市各级政府主动推进，积极引导，调整思路、转变观念、创新模式，抛弃传统城镇化的思维方式方法，把主要精力摆放到科学规划、完善政策和严格监管上来。只有当城镇发展水平提升到与城市相当，基本公共服务城乡均等化实现，政府就可以将调节任务主要交给市场了。

　　新型城镇化是实现我国现代化的必由之路。当前在国家大力推进新型城镇化的历史机遇面前，笔者通过一段时间的学习和研究，就政府在新型城镇化建设过程中的地位和作用，谈谈一些粗浅认识，由于时间及本人水平有限，若有不当之处，欢迎批评指正。

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参考文献

 

　　1. 李克强 《协调推进城镇化是实现现代化的重大选择》《行政管理改革》2012年第11期

　　2. 中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（简称《意见》）2015年1月11日

　　3. 新华日报 《江苏省新型城镇化与城乡发展一体（２014―2020年）2014年5月18日

　　4. 徐琴 《人的城镇化：政府需担起责任》现代快报  2013.3.3

　　5. 王根生  《镇江市新型城镇化发展思路初探》名城会研究论文集  第十五集  2014年3月9