为 有 经 营 城 市 活 水 来

                 ——关于经营城市的探讨与思考

 

                              邵孟大

 

　　【提　要】　所谓经营城市，就是把城市可经营的资源如土地、基础实施、生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及人力资本、延伸资本无形资产进行集聚，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度盘活存量，促进增量，以达到提高城市自身价值和竞争力，产生经营城市效益最大化，满足人民群众的物质文化需要，实行城市的可持续发展。

　　【关键词】　经营城市　探讨与思考

 

　　经营城市是促进城市建设与经济发展步入良性循环的重要举措。目前，我市虽然有些项目进行了市场化运作，但运作的步子迈得不大，办法不多，效果不佳。经营城市运作，主要靠买地、靠贷款、靠招商等，建设的项目投入很大，部分建设项目考虑的是社会效益，经济收益不明显，使城市有限的土地资源越来越少，外债越来越多，政府包袱越来越重，有些设施闲置，不能充分发挥作用。2014年，全市计划完成城建资金990亿元，其中，市区计划完成城建资金690亿元，实施的项目五大类198项234个项目，是镇江城建史上投资最大、项目最多的一年。在大投入大建设的过程中，要保持清醒的头脑，对设施的每个项目，从规划到建设和运行的效能，要深入调查分析、科学论证，广泛征求各方面意见，成熟一个建设一个。要认真总结过去在规划、建设中的失败的教训，结合市场经济的规律，将市场机制全方位、全过程地引入经营城市之中，坚持可持续发展的方向，科学合理运用市场经济规律，将有限的城市资源产生更大的经济效益。结合镇江城市建设的实际，就如何经营城市谈谈自己的想法：

　　一、解放思想，树立经营城市发展的理念

　　解放思想是经营城市的关键，思想是否解放，直接决定着经营城市的效果。长期以来，在计划经济和旧观念的影响下，城市建设项目从决策、规划、经营、管理等不少环节都表现着计划色彩，一切围绕建设资金转，想方设法争取土地资源尽快变钱或用土地到银行抵押贷款，招商引资也是用土地作为投入，土地已成为城市建设资金的主要来源。近年来，随着用地指标的减少，银行贷款收紧，直接影响城市建设资金和招商。现在的招商引资主要考虑到眼前利益，地卖后，房及市场建了，政府就是赚了一次性钱，如何从长远的利益，研究经营城市回报率很少，政府对其只投入不收益，只建设不经营，强调的是社会效益，很少有经济效益，总认为企业才有利润，城市基础设施和环境建设是“非生产建设”难经营，更不能赚钱，造成了效益拉动投资不明显，投资主体和经营主体不到位，市场运作机制不灵活，难以形成城市建设资金的良性循环。忽视城市的土地、空间、文化、交通等资源长期可持续发展。

　　经营城市是城市社会经济发展的基础，首先要以解放思想为先导，确立城市是大资源的观念，要把整个城市看作资源的聚集体。不仅包括物质的、有形的，也包括精神的、无形的，它都是经营城市的物质基础。遵循市场经济规律，用经营手段运作，将其价值进行量化形成资本，保持资本高度活化，不断优化配置，加快资本的集聚、增值、再集聚、再增值的良性循环。城市的扩容，要正确处理好建设、管理和经营的关系，处理好规划与优化城市功能的关系，规划必须与经营城市相适应。城市功能导向较为重要，它反映一个城市的品位，也反映城市准确定位，直接影响经营城市和持续发展的大事，这就要求政府时刻绷紧效益这根弦，确立新的经济意识、服务意识、双赢意识，充分运用市场经济引导作用，摆脱那种计划经济下的单一城建模式，用市场经济的眼光重新认识和审视城市，根据城市功能定位，在实施经营城市中，以经营城市的理念规划好城市，以经营城市的手段建设城市，以经营城市的方法管理城市，以经营城市策略推销城市。在城市道路建设中，运作好新建道路两侧的土地，建成后，要考虑到两侧土地及房地产大幅度增值产生的收益。从经营城市的角度看，要超前有目的地进行规划控制，并纳入政府土地储备。对短期内升值预期较大地块，由政府组织基础设施配套后，使生地变成熟地，采取拍卖或招标方式进行出让，使政府成为道路两侧土地的最大受益者。公用服务设施也是城市政府的重要资源，是经营城市最大的资产，要积极创造条件赋予其资本属性，加快资本化市场运作，促进增值和变现收益，真正使公用设施再建设、再经营的良性循环长效机制。无形资产以及城市其它资源，实行有偿使用、拍卖、出租、抵押、租赁、合股经营、资本评价、结构评价和结构调整，建立起投资多元化、运营市场化、管理科学化、发展产业化的公用事业市场体系，从根本上扭转对市政公用事业非生产性、福利性的认识，改变无偿使用状况。基础设施建设是城市最大资源，它不仅增长GDP,而且是最大的内需消费，对城市拉动经济发展具有不可替代作用。大力推行城市住宿、餐饮、交通、排水、污水处理等设施建设，一方面提升了城市基础设施水平，另一方面加快了现代化城市建设，也带动了相关产业和服务业的发展。对城市基础设施采取有偿使用，通过市场化运作，实现城市资产保值、增值和闲置浪费现象。城市政府刚刚成立的几大投资公司，需用市场眼光重新认识和审视城市，用经营城市的理念，逐步改变过去以政府直接投资为主体为间接投资和不投资，由原来的建设项目经营者转变为整个城市的总体设计者和项目投资与实施的监督管理者。

　　二、科学规划，将经营城市的资源利用好

　　城市好的规划本身是一笔巨大的财富。为了与经营城市相适应，通过合理布局、规划设计，使城市的各种要素得到最优配置，城市的整体效能得到充分发挥。科学合理规划好土地资源，是经营城市最大的国有资产，也是城市资金最大来源。改革开放以来，城市建设的速度较快，城市面貌发生较大变化，在令人欣喜的同时，也看到了经营城市的危机感。一个城市可用的土地资源是有限的，发展越快消耗土地资源越多，目前中央对耕地使用控制严格，用地指标越来越紧，审批程序越来越严。几十年城市的发展，把子孙后代的土地资源基本用完，目前使用的土地，是城市向周边扩容、旧城改造而得来的，不同程度占用了一些耕地。在土地稀缺的情况下，如何去把握城市未来的发展至关重要，更重要的是现在的投入要有产出，形成良性循环机制，才能确保城市的可持续发展。重点要抓好几个方面：一是政府要高度重视，采取二条路，有利可图、无利不干，不仅要看GTP的增长,而且要看环境的承载力和城市的负债力，充分发挥规划作用，优化城市资源，科学合理调整城市中心区和繁华区用地性质，对建城区域功能进行升级改造，通过城市土地资产有效运作，促使土地资源向土地资本的转化，实现收益的最大化。二是建立土地储备制度。可采取规划红线储备、合同收购储备、现金收购储备和信息储备。对城市闲置无使用权人的土地、新扩容的城市道路沿线两侧土地，依法收回国有土地，因城市改造搬迁、解散、撤消、破产企业和产业结构调整的土地，采取统一收购、统一储备、统一规划、统一供应，政府加强对土地一级市场的垄断，依据城市的总体规划，盘活存量土地，促进土地合理增值。三是规范土地审批程序。采取用地单位申请、政府批准，实行招标、拍卖、竞价出让，严格控制土地费的减免和低价出让，防止土地的流失。四是加强城市规划的严肃性和连续性。它关系到城市发展的大事，一旦规划失误，将会导致严重的浪费。在城市建设中，规划不能盲目决断、匆匆拍板，更不能搞一任领导一个方案，应该重视并充分发挥专家和专业规划设计单位在城市规划中的作用，让民众积极参与，任何时候都坚持规划的原则，在城市特色、功能定位、发展空间上多出妙笔，防止做出劳民伤财沦为笑柄的事情来。

　　三、优化环境，提高经营城市的吸引力

　　经营城市的核心，是经营环境，城市环境的好坏直接反映出城市的特有景观面貌、风采和神态，表现了城市的气质，体现出城市的文明，同时也显示出城市的经济实力，环境的好坏影响着经营城市的吸引力和凝聚力。它是引资、引人、引技的基础，环境是生产力，环境也能出效益。要把城市环境作为重要的国有资产来经营，走以经营城市带动城市经济全面发展“环境经济”之路，不仅国有企业是国有资产，城市和环境本身也是国有资产。镇江市这几年围绕国家卫生城、国家环保模范城市、国家园林城市、国家生态城市、国家文明城市等，把环境立市作为首要战略任务来实施，加大了环境建设的力度，创出了城市品牌特色。有力促进了城市经营和城市建设。投资环境也有了较大变化，来镇投资兴业的人多了。旅游环境大有改善，来镇的游客逐年增加。但也有些不尽人意的地方，主要表现：一是“显山”力度不大，保护措施不力，山体不同程度因开发建设遭到破坏，部分山体被居民房屋占领，山体周边环境不同程度存在脏、乱、差现象。二是水环境治理效果不明显，城区的一湖九河水质差，主要沿湖沿河两侧生活污水、工业废水截流不彻底，使水质难以变清，夏季河水发臭。三是主干道两侧街景品位不高，建筑风格、色调单体与整体不协调，新城与老城不协调，与历史文化深厚底蕴不相称，缺乏特色。四是招商引资环境有待改善。五是园林绿化管理不到位，花草树木不同程度遭到破坏。园林绿化是经营城市一笔很大资源，随着城市建设的加速和建设生态城市的要求，城市的绿化面积越来越大，品位越来越高，不仅美化城市，同时也改善生态环境，建设好维护好城市园林绿化工程，有利于巩固建设成果，保障花草树木的成活率，减少死亡率，节约绿化的费用。在城市建设中，加大环境建设的力度，坚持长效管理，实行规划先行，突出镇江历史文化名城特色，使城市的文化、山水、建筑、环境等有形因素成为一体，通过规划和精心设计，使城市的建筑风格整体与单体协调统一，园林绿化建成后，可采取《绿地认建认养办法》，对绿地进行建设养护管理，鼓励市民积极参与认养公益活动，古树名木认养可享有悬挂养护标志牌，认建认养证书，管理成绩显著的给予奖励，使城市的品位更高，形象更好，环境更美。土地的前提开发，要完善基础设施，按照“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设、集约用地”原则运作土地资源，将“生地”变成“熟地”，要坚持以人为本，努力营造良好的生态环境，生态环境是城市可持续发展的外部条件和内在基础，环境优美对促进城市经济发展和建设能起到很重要的作用。把城市形象提高到一个新的层次，吸引中外投资者来镇江投资和发展，着力营造有利于投资和经济运行的政策环境、法制环境、和政府服务环境，打造好有利投资创业和经济运行的良好环境，有利于促进城市的吸引力、凝聚力、筹资力。

　　四、高瞻远瞩，正确处理好经营城市的几个关系

　　经营城市是一项系统工程,在市场化运作过程中，必须处理好几个关系:一是处理好近期与远期的关系。经营城市不能一味追求眼前和局部利益，要站在全局高度，城市规划、建设的每个项目,要深入地调查研究，既要考虑眼前利益，更要考虑长远的利益，建设项目要有社会效益，更重要的有经济效益。具体地讲，搞城市基础设施、旅游景点，要充分考虑到城市功能和旅游业发展的需求，不是领导、专家说好就好，关键要看市民、外来游客的参与性强不强，人气旺不旺，能不能产生效益，才是真的好。近几年来，镇江城市建设发展较快，城市基础设施建设大有改善，城市形象有了较大提升，社会效益明显，经济收益增大。如大市口城市客厅、健康广场建设，采取市场化运作，拆迁费、建设费基本保持平衡。三山管委会利用金山湖周边空间，建设儿童游乐场，由于项目的定位准确、参与性强，每周六、星期天来游玩的儿童较多，经济效益比较明显。正在新建的“白蛇传文化展示馆”，是结合金山湖白娘子爱情文化园要求，着力打造白蛇传文化旅游景点，使金山湖畔又增添了一张非物质文化遗产名片，使国内外更多的游客了解白蛇传文化，体现“水漫金山寺”的感受，改变过去只看金山寺不了解《白蛇传》，在建馆的同时，也增建了市旅游品购物中心，解决来镇江旅游无固定购物场所的状况。设想在官塘新城规划的航天主题公园，它科技含量高，参与性强的游乐项目，建成后也是全国一流。这些项目建成，将会产生很大的社会效益和经济收益。但有些城市建设项目缺乏深度思考，也造成一些失误，就大市口第一楼街步行街、大西路望京天地、金太阳家具城等都是城市黄金地段，应该说投入很大，其结果是人气不旺、经营不佳，出现很多门面、摊位闲置。这就需要决策者去思考去总结。步行街这么好的市口，为什么会出现这些问题，我想还是功能定位问题，这条街应该是商业一条街，怎么又成了房地产开发项目，可能只考虑回收资金快，当楼盘还在图纸上就开始销售，收到钱就可以进行开发，自身投入少还可赚钱。至于今后这条街如何发展，如何经营，可以说难以统一、难以管理。因为房屋产权属个人所有，谁说了都不算。就目前中山路开挖的地下商场，投资商能产生效益，开发后通过租赁、销售商铺，一年可收几千万，二三年就能收回成本。随着镇江万达、苏宁等商场崛起，镇江城市不大，人口不多，购买力不是很强。事实证明，有了八百伴，商业城营销收入明显下降，将来地下商场经营也难以想象。城市建设的项目，决策者一定要有清醒的头脑，要多调研、多思考，既看眼前利益，更要看今后的持续发展，防止建设中的败笔。在规划建设中,要为未来发展预留生存空间和提供资源保障，注重自然资源和生态环境保护,走可持续发展之路，真正使眼前利益和长远利益保持一致，千万不能贪大求全、急功近利、竞相攀比，防止在城市建设中的浮躁病。二是处理好统一与放开的关系。政府是经营城市的主体，对城市的总体规划、土地一级市场、经营主体运作监督要统一起来，严格管理，对经营城市的招商引资、企业市场化运作，该放则放，能宽则宽，以增强投资者的吸引力。同时，政府要作好详细规划，制订好有关政策，在项目选择、资金使用、产品价格上进行严格审查和监控，确保经营城市的有序运转。三是处理好用地与建设的关系。在坚持经济发展和城市建设的前提下，在土地满足使用的同时，要珍惜合理地使用每一寸地。领导要严把审批关，不打招呼，不写条子，做到一个渠道进水，一个笼头出水。经营性用地一律通过市场化运作，做到土地交易进市场，资金运作进财政，办事程序公开化。坚决杜绝以廉价的土地换取城市建设资金，防止以牺牲环境为代价换取经济利益。城市基础设施违建设不能盲目上马，要科学论证，合理布局，避免重复建设。四是经营城市要处理好主次关系。政府虽然是经营城市的主体，但不能直接经营城市，具体运作城市，投资公司是主体，政府不能随意干预，以防止出现新的政企不分，影响经营城市的效果。

　　经营城市是现代化城市发展的创新。城市建设不能靠政府“负债经营”，要“以城养城”，经营城市资源是城市经济社会发展的基础和动力，它不仅包括土地、人口等自然生成资本，道路、桥梁等人力作用资本，还包括路桥等公用设施冠名权、经营权、城市公共广告空间使用权等相关延伸资本。科学合理经营城市资源，对于加速城市化进程，发展壮大城市经济，推动政府职能转变和市场化改革，具有十分重大意义。政府必须站在更高、更远、更实的角度，以经营城市的理念，从只有投入没有产出的过程转化为既有投入又有产出的过程，从而实现政府运转和经营资产的良性循环。

 

（作者为镇江市历史文化名城研究会副会长兼秘书长）