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浅谈城市地下管线建设管理

文章来源:历史文化研究会      添加时间:2018-05-29      阅读数:

浅谈城市地下管线建设管理 
罗福春 徐必胜 陆旭龙


  《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(以下简称《意见》)从认真贯彻落实党中央国务院各项决策部署、适应中国特色城镇化需要的战略高度,要求把加强城市地下管线建设管理作为履行政府职能的重要内容,统筹地下管线规划建设、管理维护、应急防灾等全过程,综合运用各项政策措施,提高创新能力,全面加强城市地下管线管理。本文拟结合我市实际情况,就城市地下管线管理的重要性、管理的现状以及存在的问题、如何落实《意见》精神、强化管理谈点粗浅的看法。
  一、加强城市地下管线建设管理的重要性
  城市地下管线建设是“看不见”的工程。地下管线种类繁多,包括供水、排水、供热、燃气、电力、通讯、广播电视、工业等8大类20余种。地下管线担负着城市的能源输送、信息传递、排涝减灾、废物弃排等功能,是城市基础设施的重要组成部分,是确保经济社会健康协调和可持续发展的重要支撑体系,是城市的“血脉”和“生命线”。城市地下管线规划、建设、维护、运行科学规范,不仅可以保障城市的安全运行,提高城市综合承载能力和城镇化发展的质量,而且可以提升城市的知名度和美誉度。世界上最负盛名的巴黎下水道,自1867年世博会开始,现在每年有十万人来参观学习,成为巴黎这座美丽城市的旅游亮点之一,就是最好的说明和例证。
  反之,如果城市地下管线管理不善、重复施工,发生管线事故,轻则扰乱市民的日常生产生活,影响城市交通,重则危及市民的生命财产安全,造成巨大经济损失,产生不良的社会影响。逢雨必涝、逢瀑必瘫、路面突然塌陷、气体泄露爆炸、马路频演“拉链门”等常见于新闻报道的事件,充分说明地下管线管理不善的严重危害性。据2014年8月2日《法制晚报》报道:中国城市规划协会地下管线专业委员会对媒体发布的统计报告显示,2008—2010年间,全国仅媒体公开报道的地下管线事故平均每天就有5.6起,全国每年因地下管线事故造成的直接经济损失达数十亿元。不少城市的基础设施建设似乎每年都被大雨拷问得遍体鳞伤。一场暴雨几乎致残了深圳,这座年轻的现代化都市顿时变成了东方的“威尼斯”,多处道路积水难流,交通瘫痪,城市一片内涝。有的城市管线造成的事故更是触目惊心的,如2010年南京某工地发生地下丙烯管道泄漏爆燃事故,2013年青岛中石化输油管道泄漏导致排水暗渠爆炸,尤其是2014年8月台湾高雄的石化气爆事故,6公里长的数条街道因惊人的爆炸而塌陷碎裂,造成数百人伤亡。事故让人哀恸,更应引起深刻的反思。就我市而言,地下管线事故也不乏其例,2013年上半年镇荣公路自来水管道被多次挖断;2014年2月、4月中山东路施工先后两次挖断地下电缆。这些事故无不提醒我们必须高度重视脚下的“地下王国”,维护好城市的“生命线”,而不能任其变成“生病线”,威胁公众安全。
  二、 我市地下管线管理的现状及存在的问题
  近年来,我市在加强城市地下管线管理方面做了大量的工作。为了贯彻落实《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部第136号部长令),全市上下统一思想,充分认识到城市地下管线工程档案管理的重要性和紧迫性,并于2007年11月8日经市政府常务会议讨论通过《镇江市城市地下管线工程档案管理办法》,标志着我市地下管线工程档案管理步入良性运转的法制轨道;2012年,市规划局牵头启动了镇江市建成区内的地下管线普查和地下管线信息系统的建设等工作,制定了《镇江市地下管线探测技术规程》和《镇江市地下管线数据交换格式标准》等文件;与此同时,市规划、建设等部门不断加强地下管线规划审批和监管力度,特别是针对新建地下管线坚持做到地上地下同步规划、同步建设,取得了较好的成效;另外,近年来相关管线产权单位比如燃气、给排水、供电等均十分重视各自地下管网的建设管理,并根据需要建成了自己的管线数据库并实施了信息化管理。
  但是,对照《意见》精神,从苏南现代化示范区建设、生态文明城市建设的高度看,我市地下管线管理“有法不依、体制不顺、底数不清、建设无序、管理混乱”的局面还没有得到根本的改观,依然存在着诸多问题。
  1. 地下管线管理体制和权属复杂
  地下管线的建设涉及到中央和地方两个层面30多个职能和权属部门。地下管线产权单位众多,权属部门各异,管线建设方面的要求不同,缺乏牵头管理部门和综合协调机制。产权单位各自为政,不同管线的建设、维护管理均由相关管线产权单位负责,建设管理上依然存在无序化倾向。从而难以形成完整的技术资料档案,城市建设决策部门得不到准确完整可靠的信息,也就无法为城市规划部门、建设管理单位和社会各界提供有效服务,从而导致以下必然结果:
  一是道路和管线建设难同步。道路建设资金由政府投入,各管线建设投资由管线单位承担,资金渠道不同造成设计、建设时序不同,从而造成路面重复开挖的“拉链”现象。
  二是协调管理机制不完善。地下管线的设计、施工、测绘部门协调管理机制不完善,尚未建成统一规范的管理流程。各专业管线建设单位、行政主管部门在城市地下管线管理过程中的权利、义务关系未能理顺,各自为政。管线产权单位对废除的旧管道没有及时通知规划、测绘等部门更改图纸,施工部门只管前期施工,不重视竣工测量,使得规划、测绘部门不能及时了解管线施工现状,及时进行管线竣工测量和图纸修编,使得管线资料失去现势性。
  三是重建设、轻档案。各地下管线产权单位保管各自的管线资料,坐标系统各异,技术标准不一,难以整合成一套完整、准确的地下管线档案资料,更谈不上档案的及时更新。
  四是重建设、轻养护。按照生命周期,地下管线管理可以划分为投资、规划、建设、运行维护、应急防灾等5个阶段。因各自为政,管线的建设、维护管理均由相关单位负责。然而在实践中有的地下管线竣工后,长年无人问津,无人养护。有的产权单位因人员变动、管线埋设年代久远、工程图纸缺失等诸多原因,导致管线位置、属性等信息不明。
  2. 地下管线空间格局混乱
  由于各类地下管线产权单位不同,其敷设设计、经费来源、管理方法也各不相同,各有各的计划,各有各的安排,导致管线布设缺乏科学性和全局意识,造成管线埋设混乱,新旧管线交叉排布、重叠敷设,给城市发展埋下了隐患。
  一是地下管线复杂。特别是老城区年代久远,管线埋设年代不一。有的管线敷设于上世纪二、三十年代,在地下的走向很不规律,进行市政管线规划管理时只能依经验积累、跑现场数井盖,或建设单位申报项目时提供相关图纸作为确定线位的依据,有的甚至靠被称为“活地图”的当事人的记忆来作为判断管线的依据。因缺乏精确的地下管线数据,管理者在办理手续时心中无底,惴惴不安。
  二是地下管线位置不当、管线盖板设置随意性大。根据《城市工程管线综合规划规范》,管线原则上应布置在人行道和非机动车道下;在人行道和非机动车道空间有限的情况下,可视具体情况将管线布置在路中心绿化隔离带;维修可能性较小的管线可考虑布置在机动车道下。但在实际工作中由于缺乏管线、道路、交通三方面的协调,管线铺设在机动车道位置的现象并不少见。由于地下管线位置不当,管线盖板就凸显在机动车道上,有的甚至正好处在行车轨迹上。这不仅影响城市路貌,司机在行车过程中,须刻意减慢车速或避让窨井盖,降低了城市平均行车速度,也大大堤高了盖板的破损率。而且,因缺乏统一规范的窨井盖开口标准,加之监督管理不到位,施工方追求简便、高效、高收益,从而导致窨井的随意设置,即使同种管线窨井也缺乏统一的标准。过多的设置,也导致建设费用、管理和维护成本的增加。
  三是管线垂直距离违反规范。《50289一1998城市工程管线综合规划规范地下管线》中明确规定了各种地下管线的最小垂直距离,但由于地下管线的隐秘性及实际监管不到位,管线实际铺设不按设计图纸及规划设计图施工的现象时有发生,管线之间交叉混杂成了造成事故的罪魁祸首。
  四是管线的实际排布与设计图纸差异大。有的管线设计只考虑条块和业主意见,设计欠佳;在管线的实际埋设过程中,要考虑地形、其他新旧管线的位置等,往往导致管线路径改变,与设计图纸不符;有的管线不规范施工造成挖了埋、埋了挖,不考虑地下空间资源,浪费了大量的人力物力;此外由于施工方不按设计图纸及规范行事,各方之间缺乏协商,管线或转变路径,或减少、增加埋设深度,导致不同管线拥挤排布于同一空间区域内,管线错综交叉。
  3. 地下管线施工难度大
  一座纷繁的现代城市并行着两个世界,一个是看得见的地上世界,一个是看不见的地下世界。在地下世界里,错综复杂的城市地下管线因其隐蔽性,大大增加了管线施工难度,主要体现在:
  一是管线隐蔽性强。城市地下管线错综复杂,深埋于地下,起码的覆土厚度为0.5米,某些污水管深埋达10米,在路面上很难发现。若没有专业设备,只能依靠检查井判断,但只有污水、雨水、通讯、电力有规律的检查井,而给水、热力、燃气管线检修井非常有限,较难发现;有的多种管线共用沟槽或管块,无法识别其种类;有的道路翻新图省事直接铺一层沥青,把井盖掩埋;有些管线私自建设,无法查到城建档案;有的管线甚至没有竣工资料或竣工资料失真,后来的施工者难以掌握确切的管网情况,很可能挖断,继而造成大规模的停水、停电、积水甚至燃气管泄漏等严重后果。
  二是地下管线密集。特别是老城区地下管线密集,不确定因素多,有的地段上下交叉的管线有5、6层,并排敷设的管线有30多根,没有准确的地下管线资料,施工过程造成管线损坏的隐患严重。
  三是施工技术水平限制。如基坑开挖、流沙、边坡塌陷等引起较大土体变形,打桩、压桩、顶管、沉井、盾扬等施工中引起的不均匀沉降,都可能导致地下未知管线变形、断裂。如果施工中技术控制不力或预案不到位,一旦发生事故后果均比较严重。
  三、对策建议
  随着城市化进程的加快,智慧生态城市离不开地下管线的安全运营。李克强总理曾经指出:我们的城市亮丽光鲜,但地下基础设施仍是短板。面子是城市的风貌,而里子则是城市的良心。只有筑牢里子,才能撑好面子,这是百年大计。唯有重视看不见的地下,才有面子而言。要运用科学完善的管理手段,合理利用有限的地下空间资源,综合规划各类市政管线设施,提高城市地下管线综合承载力,发挥其社会效益。为此建议以开展地下管线普查为基础,以完善城市地下空间专业规划体系为抓手,以法规标准和信息化平台为保障,综合运用各项政策措施和管理手段,统筹我市地下管线规划、建设、管理全过程,实现全面加强地下管线管理的总目标。
  1. 统筹制定规划,发挥调控作用
  我们要深入落实“先地下、后地上”和“先规划、后建设”的原则。按照《意见》要求,在加速推进城市化的进程中,要依据城市总体规划编制地下管线综合规划,充分发挥规划的引领作用。
  一是地下管线的综合规划要有超前意识。编制城市管线综合规划时,要结合未来城市发展的需要,根据城市建设整体规划,统筹考虑军队管线的建设需要,制定给水、排水、电力、燃气、弱电五大类管道的综合规划,统筹安排,合理确定管线设施的空间位置、规模、走向;同时,地下管线综合规划应充分加强与地下空间、道路交通、人防工程、地铁建设等规划的衔接与协调,使之成为控制性详规和地下管线建设规划的基本依据。
  从国内外的经验来看,目前解决城市地下管线的共同趋势是建立城市地下管线综合管廊、即共同沟。地下管线综合管廊是指设置于地面上、下容纳两种以上公共设施管线的构造物,并有完备的排水、通风、照明、通讯、电力或者有关安全监测(视)系统设施。《意见》明确提出将在我国36个大中城市开展地下综合管廊试点工程。我市作为苏南现代化示范区的城市,正在创建全国生态文明示范市,在地下管线建设中要有超前意识,要借鉴巴黎、东京等城市地下管线的丰富经验,积极吸收国际先进技术与管理理念,走在综合管廊建设的前列,促进我市地下管线管理水平的整体提升。建议将新建的道路与综合管廊建设实行统一规划,把好规划关。做到统筹安排各专业管线工程建设,力争一次敷设到位,并适当预留管线位置,按照道路的等级标准构起干线、支线有机结合的管廊系统。在旧城改造、道路改扩建时在重要地段和管线密集区建设综合管廊。从根本上解决地下管线布局的不合理性,严格控制道路挖掘,杜绝“拉链马路”现象。
  二是要强化地下管线综合规划的权威性。我们要严格规划许可,地下管线工程开工建设前,必须依据《城乡规划法》等法律法规取得建设工程规划许可;要严格执行地下管线工程的核实制度,未经核实或者经核实不符合规划要求的,不得组织验收;要加强对规划实施情况的监督检查,对违反规划的行为及时严肃处理,充分发挥规划的引领作用。
  三是要加大全市地下管线普查力度,建立综合信息管理系统。
  镇江市规划局已完成的主城核心区和正在实施的南徐片区地下管线普查的范围已远远不能满足城镇化建设的步伐,必须加大城市地下管线普查的财政资金支持力度,在2015年底前实现建成区内城市地下综合管线档案数据全覆盖的目标;要以完善地下管线档案为抓手,通过地下管线普查和管线数据动态更新机制双管齐下进一步充实地下管线档案,将城市地下管线数据以数字化、信息化的形式进行获取、存储、管理、分析、查询、输出,建立起具有空间化、数字化、网络化、智能化的技术系统,构建全市范围统一的、权威性的综合地下管线信息库;要综合协调城建档案、勘测设计、专业管线产权单位,明确各自职责,以管线档案信息资源管理共建共享模式为目标,以现代信息技术为支撑,建立城市综合地下管线信息系统、专业管线管理信息系统、数据库管理和服务中心,形成覆盖城市综合管理部门、城市应急指挥部、地下管线相关的政府职能部门、专业管线权属单位间的信息网络系统和信息共享平台。要充分发挥地下管线信息资源的作用,加强地下管线信息资源的开发、利用工作,建立地下管线档案信息资源(包括城市地下管线普查成果)的开发、利用制度,充分挖掘利用管线资源信息,更好地为工程规划、施工建设、运管维护、应急防灾、公共服务等提供全面准确及时的信息支持,有效提升政府公共投资效益、城市管理效率、应急管理的能力。
  2. 理顺管理体制,强化管控能力
  一是要明确管理机构。从建设管理层面看,城市地下管线铺设不科学,主要是由相关部门、单位缺少有效的协调机制造成的。其中涉及到上下级部门与平级部门的关系,在现有体制下平级部门之间的协调更为困难。建议 由政府牵头,各相关部门配合,成立管线综合协调管理机构,集中统一管理包括城市道路架空线入地、道路掘路计划、道路事故的监察处理和仲裁等,促进各类城市地下管线的合理开发利用。
  二是要认真贯彻落实有关规范文件。要坚持统筹规划、协调建设、综合管理、资源共享、保障安全等原则深入落实《城乡规划法》《建设工程质量管理条例》《镇江市地下管线建设管理办法》等法律法规,做到依法行政、奖罚分明;要认真执行《镇江市地下管线探测技术规程》等技术文件,加强地下管线综合数据档案的统一管理,保证地下管线信息的采集、处理、服务及应用等环节做到有章可循。
  三是要成立地下管线抢险队伍。必须整合全市各管线单位的现有维护力量,组建综合管线维护队伍,建立地下管线巡护和维护和隐患排查制度,严格执行安全技术规程,对管线实施日常巡护,定期检测维修,强化监控预警,处理管线突发事件,保证各种实施的正常运转。
  3.强化工程管理,提高施工质量
  一是要规范审批程序。对于新建、扩建和改建的地下管线,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请,经规划审批部门进行地下管网、地下停车场等地下空间统筹规划取得许可证后,方可按照设计要求建设。规划主管部门对不符合城市地下管线整体布局和地下设施不符合国家标准要求的不予审批。把好审批关。
  二是要对马路开挖进行统一管理,杜绝计划外的道路和管线随意施工,把好放线关。可以借鉴北京、昆明等城市的做法,规定新建、改建、扩建后交付使用未满五年或大修后未满三年的城市道路不得开挖。
  三是要严格施工监管。工程建设单位应当向施工单位提供施工现场及毗邻区域内与施工相关的城市地下管线资科。涉及地下管线的施工,建设单位应事先通知地下管线产权单位做好管线的监护工作,对施工过程中可能造成地下管线损坏的,施工单位应采取专项保护措施,避免盲目开工,冒险施工。工程项目施工单位在施工过程中,发现地下管线资料未标注或标注与实际情况不符的,应当立即停止施工,及时向建设单位报告,待建设单位确认并补充相关资料后,方可续施工。施工中须将管线的平面位置及标高实时记录,保证施工数据完整,出现与规划相背问题应及时予以纠正。
  四是要严把竣工验收关。工程覆土前,建设单位应按照有关规定,组织竣工测量,及时将测量成果报送城建档案馆,并对测量数据和图件的真实性、准确性负责。
  (作者罗福春为市人大民宗侨台委副主任;徐必胜为市测绘院院长;    陆旭龙为市测绘院副院长)