田铁民

      摘 要：城市设计作为国土空间规划体系的重要组成部分，对城市的特色塑造和空间发展起着重要作用。本文介绍现代城市设计起源及在我国的发展应用，结合当下我市国土空间总体规划编制与实施，提出推行实施全过程城市设计，适时开展总体城市设计的建议。

关键词：城市设计；国土空间规划；空间形态；全过程

      一、现代城市设计起源

      城市设计古已有之。可以说有了城市建设也就有了城市设计观念，人类历史上优秀城市遗产无不是合理的规划与创造性设计成功结合的典范。现代意义上的城市设计可追溯至西方工业革命后的城市规划实践。由于工业化带来城市化进程的加速，人们对城市的功能、形态及 生活环境有了新的认识 ，从而催生了现代城市设计的诞生。19 世纪末至20 世纪初，为了协调解决各种城市问题，此时的城市设计主要关注城市功能分区布局形态、城市建筑形象和景观风貌，以改 善城市生活环境为主要目标。进入20 世纪中叶，全球经济快速发展，城市化进程进一步加速。现代城市设计开始关注可持续发展、生态保护、文化传承等更多方面内容。此时的 城市设计强调人性化、多元化和绿色化，以满足人们日益增长的物质需求和精神需求。

      及至当前信息化、智能化技术迅速发展的时代，城市设计开始融入更多创新元素，朝着更加综合、可持续、智能化的方向发展，如生态保护、历史文化传承、智慧城市、低碳城市、绿色建 筑等。同时，公众对城市规划的参与度也越来越高，城市设计也更加科学化，更加注重人与自 然的和谐共生，为打造宜居、绿色、智能的、具有鲜明特色的现代化城市发挥更加积极的作用。

      我国现代城市设 计发展起步于 20 世纪80 年代，历 经十余年的初步探索 ，上世纪90 年代初，随着经济建设热潮涌起，城市不断扩张发展，房地产迅猛推进，为适应城市建设、土地开 发指标调控和城市空间环境塑造需要 ，在规划编制阶段普遍开展城市设计。1991 年建设部出台《城市规划编制办法》中首次提出“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方 法”确 立了规划编制中城市设计的地位。上世9纪0 年代末期 ，进入城市设计稳定发展阶段，此 期间城市设计实践在数量、类型上都有提升。国家倡导科学发展观和可持续发展，城市设计内 容着重关注环境质量改善和形象特色提升。随着法制观念深入，城市设计开始与法定规划相结合，与总规控 规关联性增强。进入21 世纪以来，城市设计已遍布全国，各地 城市建设广泛开展多维度的城市空间设计。我市也结合城市发展和保护更新组织编制了南徐新城中心区、高铁镇江站周边地区、老城西区保护与复兴等局部城市设计，其成果融入控规与详规，促进深化 了规划的编制。

      经过这一时期城市设计的实践与探索，城市设计涉及领域范围逐步扩大，涉及维度也渐  增多，人和自然和谐共生理念也逐步成熟，我国城市设计开始转型。强调以人为本，注重宜居乐业 公平效率、空间美学3  文化传承靡活力创新和生态永续等价值观的体现 ，从关汴空间景观形态到注重人文社会发展，从着力描绘美好蓝图到重视管理和建设过程，从专业的设计创意到实施过程的管控落实机制构建，城市设计理论与实践都在不断发展进步，城市设计得到更为广泛的应用。

      当前，国内一些大中城市正在编制总体城市设计，为提高城市空间结构的完整性和系统  性，保护自然山水格局和历史风貌，塑造富有美感、特色鲜明的城市空间和有创造活力、有文 化传承、可持续的生态、人居环境而努力。习近平总书记提出城市建设要“望得见山，看得见 水，记得住乡愁＂，城市设计将在加强风貌管控，注重人居环境改善，体现城市精神、展现城市特色提升城市魅力、协同城市管理等方面发挥重要作用，将进一步促进传统与现代融合发     展，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。中央城市工作会议也强调：“要加强城市设计，注重城市的空间立体阳平台协调性、风貌整体性和文脉连续性。“我市业已编制完成的国土空间总   体规划应该说在这方面下了很大功夫，融入了现代城市设计理念和要素，为下一步继续深化   规划，开展城市设计，促进城市的有机更新、有序发展，推进城市特色朔造奠定了良好基础。

      二、镇江新一轮国土空间规划对城市设计的表达

      根据2019 年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，在》全国范围开展了国土空间规划编制工作。并要求”运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平＼我市也着手编制了《镇江市国土空间总体规划》，这是一次不同以往的新的尝试。2023 年8 月镇江市人民政府完成了新时代第一部《镇江市国土空间总体规划(202 1—2035 )》（以下简称《规划）》。

      新《规划》特点鲜明，具有创新性。《规划》首先明确：

      城市定位：长三角先进制造业基地和区域中心城市，国家历史文化名城，重要的港口、旅游和宜居城市。

      规划目标愿景：建设镇江成为“创新创业福地、山水花园名城”。

      至2025 年，目标建设取得重大进展。至2035 年，目标将初步建成，率先基本实现社会主义现代化。展望2050   年，目标全面建成，经济社会绿色低碳转型发展取得显著成效。

      《规划》突出了“底线优先，绿色发展；全域统筹，协调发展；以人为本，共享发展”的规划指导思想，融合了城市设计理念体现在跨区域市县域和乡村空间三个层面的全域全要素规划     管控。在跨区域层面，提出跨区城山脉、水系等空间类型的框架性导控要求；在市县域层面，提出协调城镇乡村建设与山水林田湖草沙的整体空间关系，优化城市空间结构和布局形态；在   乡村层面，提出保护乡村自然本底，营造富有地域特色的景观格局，传承空间基因，延续当地 空间特色。同时在用途管制中，提出增加生态、农业空间的引导控制，并重点管控其生态景观、地形地貌保护、农田景观塑造、绿色开放空间与活动场所以及人工建筑协调等内容。这些具有 创新性的尝试。

      《规划》对空间塑造的城市设计表达具体体现在以下方面：

      空间格局：积极融入扬子江城市群、南京都市圈，共筑沿大运河文化魅力带。《规划》涵盖  了全域国土空间格局、乡村空间保障、生态空间保护、城镇空间优化、历史文化保护与利用、市辖区国土空间格局、中心城区布局优化、综合交通诸要素以及国土空间生态保护修复、规划实 施等方面内容，全面且深入。其中在不同层级、不同程度都涉及到城市设计。

      乡村空间：形成“三带、三区”的农业生产格局，打造环宁都市休闲观光农业集中带＄沿江. 1生态休闲与农产品加工物流集中带、沿路设施农业农产品加工及物流服务集中带。建设东部田园乡村都市农业区、中部丘陵农林牧循环农业区、南部生态稻渔农业区。

      生态空间：保护构筑“两廊、两带、三片”的生态格局。即建设长江和大运河两条水生态廊  道；构建宁镇山脉和茅山山脉两条生态涵养带。协调、引导西、中、东部三大生态农业复合功能区。

      城镇空间：推动形成“多中心、组团式”的城镇空间格局。打造田园为底、山水为脉、城市  为核的整体风貌，彰显西部丘陵、中部平原、北部江岛的特色景观。重点保护宁镇山脉、茅山山脉和城市内的重要山体景观，保护长江、大运河和古运河等重要水系和练湖与赤山湖等重要   湖泊，保护长江湿地和赤山湖国家湿地公园的湖泊湿地景观，保护垀匪堰塘等农业景观。保   护历史文化景观，对历史文化名城、名镇、名村（传统村落）的传统格局、历史风貌、人文环境及其所依存的地形地貌、河湖水系等自然景观环境实施整体保护。保护历史文化街区的历史   肌理、历史街巷、空间尺度和景观环境，以及古井、古桥、古树等环境要素，整治不协调建筑和景观，延续历史风貌。

      中心城区布局：传承“江河交汇、城市山林”的景观格局，塑造“山水花园名城”的城市风  貌。依托十里长山、南山、横山等自然山体和大运河（含古运河）、运粮河、长山河等河流廊道构建城市蓝绿空间网络，联通北部长江和南部宁镇山脉，划分城市组团。强化绿地和开敞空间 建设，构建中心城区通风廊道。通过开发强度引导，形成高低有序、疏密有致的空间形态，保持历史城区通风廊道以及滨江、滨河、滨湖、环山等区域较低的开发强度。

      历史文化名城和风貌特色保护：传承历史文脉，保护大运河文化遗产，加大历史文化名城、名镇、名村保护力度。通过高度控制引导，严格控制临近历史文化街区、文物保护单位、山体和河流的建筑高度，鼓励高层建筑在城市中心区簇群化布局。管控山麓地区城市景观，管控环南山周边区域，分类塑造山体景观。留出观山景观视廊。保护长山、五州山等大型山体山 脊线的视觉完整性，划定山与山之间的视线通廊，对视线通廊内的建筑高度与风貌进行控制和引导。塑造滨水地区景观，按沿江布局的产业、城市、生态等不同功能的需要，营造差异化的滨水景观，重点处理好长江路及北部滨水区域、环金山湖区域内的建筑与水体关系，形成优美 的天际轮廓线，建设高品质的滨水公共空间。打造风貌重点控制区，营造滨江环湖魅力核心区，推动城市更新，增加商业与文化功能，展现历史记忆。

      很显然，《规划》中已经融入了城市设计理念和方法，从市域范围乡镇空间、生态空间、城  镇空间到中心城空间格局，从农业生产、自然生态到人文传承都有所表达。

      三、推行全过程城市设计，努力塑造特色镇江、魅力镇江

      2024 年8 月江苏省政府批准《镇江市国土空间 总体规划(2021—2035)》。在批复中，要求镇江”强化城市设计、村庄设计”，优化城乡空间形态，彰显“田园为底、山水为脉、城市为核”的城乡风貌。这是省政府对镇江落实《规划》的具体要求。

      2021 年自然资源部颁布《国土空间规划城市设计 指南》明确：城市设计是国土空间规划体系的重要组成部分，是国土空间高质晕发展的重要支撑，贯穿于国土空间规划建设全过程。这是针对新时期国土空间规划的需要而出台的重要指南。

      传统城市设计方法往往应用于城市局部空间主要应用于城镇建设区内的布局形态、功 能结构易景观风貌丿天际线[忧阳礼貌等内容』尸财和珩胡草沙等城镇建设区外的空间耍索较少受到关注。而对于国土空间而言，建设空间与非建设空间是不可分割的统一整体，在生态永 续发展等理念之下，须突破传统思维，妥善处理建成环境和自然空间的关系尤为重要。新一轮 国土空间总体规划则实现了由单一城镇空间管控向城乡空间拓展，进而向包括城镇空间、农业空间生态空间的全域国土空间规划的转变，并明确全域全要素的空间特色导向，这是规划编制的巨大进步。然而《规划》是从宏观层面上对镇江全域国土空间资源做出的总体布局和配 置，虽涉及城乡用地布局、生态环境保护、交通网络建设、历史文化保护等方面城市设计内容， 但不及深入，缺少个性与特色。为进一步落实深化《规划》，贯彻自然资源部《市级国土空间总体规划编制指南》和《国土空间规划城市设计指南》，还需要推行全过程城市设计，一方面要求城市设计贯穿规划编制全过程，首先编制覆盖全域空间的总体城市设计。从全域整体到不同区域分别提出城市设计优化要求，将城市设计成果充分纳入规划的不同层次：如在总体规划层次，统筹城镇村庄建设空间和山水林田湖等非建设空间，挖掘地域特色资源，梳理山水格局，提出大尺度空间的导控和空间特色要求，构建景观风貌，保护历史文化要素，形成分区管 控要求；在分区规划层次，确定城镇空间特色，提出空间秩序框架，合理组织公共开放空间及 景观风貌系统，深化重点地区空间景观设计，明确核心要素管控策略。乡村地区则开展村落格 局、聚落机理、建筑与景观节点设计，统领乡村保护、整治、更新，提升人居环境和美学价值；在 详细规划层次，提出具体城市设计管控要求，从重点地区逐步走向空间全覆盖并介入各层级规划，强化法定性，体现实施性。另一方面，为确保城市设计上位规划与实施管理的有效衔接， 还需要引入实施落实城市设计全过程跟踪策略和实施机制，追求有效地层层聚焦，自上而下地传递设计概念，通过梳理总体城市设计、分区城市设计和核心重点区域或重点项目城市设计三级传导，力求区域城市设计有效落地。在国土空间规划实施过程中充分发挥城市设计的支撑作用。

      当下，依托批准的《镇江市国土空间总体规划》，开展镇江市总体城市设计正当其时。通过   总体城市设计桥接国土空间用途管制程序，形成纵向贯通的城市设计方法应用体系，对各层   级国土空间规划编制能及时充分反馈、互为联动，不仅优化资源环境底线约束，提升用地、设 施布局的科学性，而且强化了公共空间对于城市发展的引领作用，从而能塑造出更具特色和   更加优质的国土空间格局和空间形态。未来，城市设计范围将会愈加广泛，我们要与时俱进， 勇于创新，多维度、多层次、多视角地去研究、去观察、去体验、去设计、去实践，这是国土空间 建设管理的需要，也是城市设计的魅力所在。

      有道是，有风景的地方就会有新经济，有人文的地方就会有新活力。镇江不乏风景名胜， 也不乏历史文化，我们期望，通过新一轮国土空间规划的贯彻实施和全过程城市设计可以让镇江这座古老城市焕发青春，做到文化提升、山水提升、空间提升、魅力提升。打造镇江成为“人文镇江、美丽镇江、绿色镇江、活力镇江”，使镇江人居环境越来越宜居，镇江城市更具特色，更具魅力，未来更加美好。

（作者为原镇江市规划局副局长，研究员级高级规划师）