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国土空间规划背景下镇江山体保护总体规划思路探讨
文章来源：历史文化研究会 添加时间：2024-10-09 阅读数：
国土空间规划背景下镇江山体保护总体规划思路探讨
朱晓芳 陈亚伟
摘 要：新的国土空间规划背景下，山体保护思路在保护对象、保护重点、保护方式、保护主体等方面都已发生转变。本文以《镇江市山体保护总体规划》为例，在分析和梳理镇江山体资源特征及保护问题的基础上，构建了镇江山体保护规划的内容，主要包括：综合评定山体保护等级，明确不同级别山体保护重点；科学划定山体保护范围，进一步明确保护和开发的界限；强化山体资源要素保护，分类提出规划措施；提升山体生态系统安全，坚持推进山体生态修复与自然灾害整治。
关键词：山体保护；镇江；分区管控；资源分类保护；生态修复
引言
山体是城市的脊梁，是城市宝贵的自然和文化资源，是城市充满灵气的自然载体，具有生态涵养、游憩休闲、城市特色重塑等多重价值。对自然山体的保护与利用则有助于改善城市生态环境、塑造城市景观及丰富市民的休闲娱乐活动[1]。
镇江市是山体资源较为丰富，是苏南地区中山体分布最为集中、也是山城关系最为密切的城市。地处宁镇低山丘陵和长江三角洲平原的交界处，地势西高东低、南高北低，宁镇山脉绵延入城，形成“一水横陈，连岗三面”之“雄”势。
近年来，随着城镇化进程的加速，城市规模不断扩大，倒逼城市向山体寻求空间，造成城市开发建设对山体的侵蚀和破坏，城市特色丧失，如何协调城市建设发展与山水格局保护的问题，成为镇江建设“创新创业福地、山水花园名城”的重要关注点。
1.镇江山体保护的现状情况梳理
1.镇江山体现状特征
•山形特征
镇江地势西高东低，南高北低，呈波状起伏，略成阶梯状，形成以丘陵岗地为主的地形特征。整体山势较缓，平均高程约150 米。山形走势呈“个”字型布局，由东西向布局宁镇山系和丹阳山系，南北向的茅山山系共同组成。
•山林植被
镇江山体范围内现状植被种类丰富，优势树种涵盖了针叶林、阔叶林和针阔混交林；通过对landsat 数据的植被覆盖估算，镇江山体整体覆盖情况较好，整体山体植被覆盖率90% 以上。
•山体文化
山体是镇江历史文化的重要载体，其文化内涵可概括为宗教文化、军事文化、名人文化、商渡文化等方面。全市山体区域内有8 处国家级文保单位、11 处省级文保单位、33 处市（县）级文保单位，各级文保共52 处。
•山体矿产资源
镇江市矿产资源较为丰富，截止至2022 年统计，已发现矿种 44 种，其中查明储量的矿产有27 种，已开发利用的有8 种。全市矿山共290 个，其中276 个关闭矿山，14 个生产（在建）矿山[2]。
•山城关系
镇江处于丘陵地区，地势地貌复杂，山城关系密切，在与山体空间的处理上，在不同时空地域环境影响下呈现不同特征：六朝时期东吴就利用山体建造具有军事防御属性的铁瓮城。而到了唐宋，随着商贸功能的不断发展，逐渐形成“山中有城，城中有山”的城市营建特征，宋代的罗城就是这一时期的典型代表。元代至明清时期，镇江府城缩小，此时镇江城北望三山， 南倚南山，西北两翼亦有山体从两侧围合，外围有五州山、十里长山等山体相呼应，形成山峦绕城之态。民国至今，城市不断向外扩展，城市空间与山体空间逐步融合，越来越多的山体被开发成公园供市民使用，而同时例如金山、焦山、北固山等山体也成为镇江重要的城市名片[3]。
•山体自然灾害
镇江市山体自然灾害以中、小型为主，具有量多面广、危害性较大的特点，主要包括地质灾害中滑坡、崩塌、地面塌陷等类型。滑坡、崩塌多见于低山丘陵、岗地地区，采空塌陷多集中发生于地下开采矿产资源地区，岩溶塌陷则主要发生于浅埋型灰岩分布区。
•保护工作中的不足
•部分山体保护界线需适时修正
城市突破现有建成区与山体之间的界限，侵蚀周边山体，破坏山体原有的地形地貌，彼此间的生态界限不断模糊。另外，由于对山体矿产资源的开采，使得部分山体本体也已被侵蚀。少部分山体本体线范围已与现状不符，需进行重新评估，适当修正。
•山体资源保护方面仍有短板
山体资源包括森林资源、矿产资源、文化资源，镇江山体资源保护方面仍有短板，例如山林被开垦为耕地，形成“山中田”“山边田”；山内部分文化遗存，因长久失修而衰败；山内的珍稀的动植物，未设置保护界限和相应的保护措施等。
•私搭乱建蚕食山体空间
建筑占山多发生在在老城区内，由于城市扩张，原先在山体周边的村落被包进城内，随着城市建设空间进一步被压缩，更多乱搭乱建的情况随之产生。山上山下被建筑占据，变成城市中的老旧城中村、棚户区，影响山体和城市风貌。
•私修墓地影响景观风貌
现状山体中很多散墓多是上世纪留下的老坟，由于分布范围很广且数量较多，对山体和城市风貌影响较大，也会严重降低市民及游客的体验感，是山体保护工作中，必须要面临的问题。
•矿山修复工作仍需继续推进
至2022 年底，镇江市共关闭矿山276 处，其中已治理159 处，修复面积14.38 平方公里。矿山治理工作极大的改善了山体环境，对于山体保护及景观风貌的提升作用巨大。但全市仍有历史遗留矿山损毁土地约10.83 平方公里待整治修复，未来矿山治理任务较重[4]。
国土空间规划背景下山体保护的思路转变
•保护对象由单一个体转向系统群体
过去山体保护更侧重对山体个体的保护，但在国土空间规划背景下，山水林田湖草是生命共同体，单一的对象保护要向系统对象保护转变，除山体本体外，还需要识别和保护具有生态屏障作用的山区生态系统，保护好由不同类型山地组成的缓冲过渡带，修复已破碎的山地生态廊道和打通生态通道，优化保护区布局，构建不同山体类型的合理比例与空间配置[5]。
•保护重点由资源保护转向功能提升
过去山体保护更关注对山体内各类资源的保护利用，而现在山体保护则更需要兼顾山地水源涵养、土壤保持、生物多样性等多方面生态服务功能的维持和提升。通过识别关键山体生态功能区，合理划定不同程度的保护范围，制定不同区域的管控措施。同时加强对涵养水源、维护生物多样性等山地生态的监测评估，探索建立生态补偿机制，促进生态环境与经济协调发展。
•保护方式由静态保护转向动态保护
过去的保护往往针对的是在某个特定时期对山体保护问题采取的专项保护行动，这种方式能在一定时期对山体保护起到一个突出的效果，但受制于制度管理、检测手段的限制，该方式往往缺乏可持续性，对于一些细微和趋势性变化表现得后知后觉。而随着技术手段的迭代发展，利用GPS 监测、遥感影像、气象预报等方式，都能实现对山体全场景、全时段的监测，通过建立山体保护监测网络平台，集成各类山体信息，形成实时动态监测体系，再应用大数据分析技术，可对各类监测数据进行深度分析，帮助相关部门准确评估山体状况，及时采取相应措施。并入城市用地开发数据后，还可直观了解山体保护界线的动态变化，以便更快捷、高效实现对山体的管理。
•保护主体由政府主导转向多元参与
过去各地山体保护工作主要涉及各地林业局、国土局、规划局等多个部门，机构调整后， 这些部门大多被整合在自然资源管理部门之下，因此从政府职能角度来说，当前山体保护和管理的职责划归在各地自然资源管理部门里，整合后职能机构，统筹了山体保护各项内容，提升了山体保护工作效率。但山体保护涉及内容庞杂，管理区域也普遍较大，管理部门往往无法面面俱到，因此发挥社会参与可以有效弥补山体保护工作中的盲区。通过加强对山体保护工作的宣传教育，提高群众的山体环境保护意识，不断增强人民群众的认同意识、保护意识、责任意识、参与意识和守法意识，并建立相应的情况反映和问题举报机制，形成全体市民关心、支持、参与山体保护工作的浓厚氛围。同时完善奖惩机制，拓宽山体保护的投资渠道，制定社会资本投资山体保护项目的优惠政策，建立健全社会资本准入和退出机制，通过项目招标、合作、合资等形式，广泛吸引多方参与。
镇江山体保护总体规划的主要内容
为适应这种转变，镇江市山体保护总体规划在规划层面构建了四个方面的主要内容：第一，综合评定山体保护等级，明确不同级别山体保护重点。第二，科学划定山体保护范围，进一步明确保护和开发的界限。第三，强化山体资源要素保护，分类提出规划措施。第四，提升山体生态系统安全，坚持推进山体生态修复与自然灾害整治。具体内容如下：
•建名录，分级确定保护重点
综合评价山体等级是建立保护名录的实现手段，首先建立分级评价体系，其次采用层次分析法，确定各评价指标的权重，再利用ARCGIS 叠加分析平台，得到初步评价结果，最后根据修正因子的修正，得到确定最终的保护名录。评价结果按照重要程度，从高到低分为1-3 级 [6]。
图1：分级评价的技术流程（资料来源：作者自绘）
•分级评价体系
为合理开展镇江山体分级评价，构建山体分级评价体系，本评价体系共分三个层次：第一层次为目标层，包括区位重要度、资源价值度、生态敏感度 3 个因子组成；第二层次为约束层，主要为区域位置、自然条件、人文价值、地质灾害、地形、森林覆盖、动物栖息地、生态区位8 个方面的因子组成；第三层次为指标层，共选取相关的16 个评价因子。
评价指标按其性质可分两类：一类是定量指标，可根据基础统计数据查出或计算出指标值，依据相关技术标准或数据分布形态划分不同等级，如山体高程、山体规模、山峰数量、植被覆盖率、山体完整度等，另一类是定性指标，由于种种原因难以量化，但可依据指标定性分析划分等级，对不同等级规定评分值，如与路的关系、与水的关系等。
图2：山体分级评价体系（资料来源：作者自绘）
•分级修正因子
初级分级是严格基于评价体系及评分标准评价而得的结果，对于某些具有特殊优势的山体，例如人文价值很高，但自然条件一般的山体在其评价结果中分值不高，容易被分为低等级的山体。针对这种情况，就需要进行山体分级修正，修正因子内涵如下表所示，修正因子的等级分为3-5 星，若同一山体同时适用两种及以上的修正因子，则以等级高的因子优先判定，除此之外，仍有需要特殊研判的山体，则需要单独进行专题讨论判断。
表1：山体分级评价修正因子
修正等级 | 因子内涵 |
★★★★★ | 具有极高的历史和人文价值的山体，应列为一级山体； |
★★★★★ | 区域位置特别重要的山体，应列为一级山体 |
★★★★★ | 位于生态红线内山体应列为一级山体 |
★★★★ | 国家、省级风景名胜区核心景区内的山体，应列为一级山体 |
★★★ | 相关规划或计划明确的城区现状或者规划作为城市公园的山体，应列入二级 |
★★★ | 位于重点采矿区、集中采矿区或现状采矿期还未截至的山体，不应被列入保护名录 |
★★★ | 现状基本被损毁殆尽或破损严重，保护价值不高的山体，不应被列入保护名录 |
★★★ | 有其他特殊用途的山体，不应被列入保护名录 |
需特殊研判山体 | |
•划两线，科学理清保护底线
山体保护控制线由山体本体线和山体保护线组成，山体本体线是山体主体部分空间界定的界线。山体保护线指山体本体线往外扩展一定距离，用以进一步保护山体的界线。
•山体本体线划定
山体本体线划定工作由技术试划阶段和协调优化阶段两个阶段组成。
•技术试划阶段
依据数字高程DEM 数据解析高程、坡度、坡向等地形地势特征。分析等高线分布情况及地形起伏度，宏观判断山体自然分布，划分山体起坡点高程分区。分析等高线密度，确定每个山体本体坡度、高程等临界数值。分析山体平面、剖面曲率，判断山脊、山谷及走向，试划山体本体线[7]。
图3：山体本体线试划流程（资料来源：作者自绘）
•协调优化阶段
在山体本体线技术试划结果的基础上，综合考量现状建设情况、矿产资源利用与矿山开采情况，相关国土空间规划等因素优化山体本体线。
•山体保护线划定
•技术试划阶段
在山体分级的基础上，以山体本体线为基准，综合考量生物多样性保护生境阈值宽度，叠加生态保护重要性结论，试划山体保护线。
•协调优化阶段
在山体保护线技术试划结果的基础上，综合考量生态保护相关界线、现状建设情况、重点公益林分布、矿产资源开发利用情况、相关国土空间规划、山体地质灾害分布情况等因素，优化山体保护线。
图4：山体保护线划定流程（资料来源：作者自绘）
•严管控，分区明确管控要求
针对不同级别山体，制定不同等级的约束措施，等级越高，约束措施越严格。同时结合两线划定，将山体本体线范围内定为核心区，山体保护线与本体线之间的范围定为控制区，对于两区也有不同的管控要求，核心区的管控强于控制区。
表2：山体分区的管控措施
山体分级 |
核心区 |
控制区 |
一级山体 | （1）禁止实施与山体保护无关的任何活动； | |
二级山体 | （1）禁止下列行为： |
（1）遵循核心区的管控措施； |
| （1）禁止下列行为： |
|
三级山体 | ①开山采石、露天采矿； | 山体周边的建设总量、高度、容积率等建设指标应符合相关规划要求。 |
| （2）禁止新增经营性开发建设项目。 |
|
•重保护，分类提出保护措施
•森林资源
加强林业资源管理，定期对森林资源进行监测，掌握资源消长变化情况；进行林火预警监测，完善防火设施；在防治病虫害方面，应坚持“预防为主，科学治理”的方针，加强森林病虫害的调查、监测和防治工作；要实行严格的保护制度，挂牌建档，定期检查，严禁移植、盗挖、贩卖等行为；加强对重点保护动植物的监测，科学、详实地掌握生长、分布信息，有效地保护动植物资源。
•矿产资源
优化矿产开发与保护空间格局，合理划定开采规划区块，方便依法审批和监督管理矿产资源开采活动，指导采矿权投放；合理调控开发强度，促进矿产资源的节约集约利用，保障经济社会发展的合理资源需求；优化矿产资源开发利用结构，引导、支持矿山企业进行生产要素重组，升级矿山开采、选矿、加工工艺、技术装备，融入网络经济，逐步实现矿山企业“互联网＋”的物联网运行模式。
•文化资源
进一步挖掘山体范围内的历史文化特色，打造全域山体主题文化蓝图。加大对现有山体文化遗存的保护力度，建立山体文化的保护名录。以旅游业、文创产业或其他相关产业发展为契机，结合山体文化共同打造，促进山体文化的弘扬，增强山体文化的知名度。
•强修复，系统提升山体安全
•受损山体生态修复
根据受损情况，将山体受损类型分为三种类型：点状受损、线状受损、面状受损。
点状受损，是因一些小面积建设引起的山体开挖，对山体生态的破坏性不大，山体生境系统基本能维持，观感效果不佳；线状受损，是因道路建设等原因呈线状截断山体，割裂了山体生态廊道、动物迁徙走廊、山脉总体走向；面状受损，是因矿产开采等原因造成山体大面积破坏，山体的生境系统破坏[8]；
点状受损的山体, 破坏范围相对局限, 对生态系统影响较小。这时可以通过“融合”的思路, 采取边坡修复等措施, 在保证山体边坡稳定和减少生境影响的同时, 形成一个整体和谐的山体景观, 达到修复和美化的双重效果；线状受损的山体, 其主要特征是山体被线性地割裂和破坏, 导致生态廊道被阻断, 动物迁徙通道被切断。这种情况下, 最好的修复策略是采用“织补”的思路, 通过设置生态绿桥等方式, 重新连接断裂的山体部分, 重建生态廊道, 使动物可以顺利迁徙, 山体生态系统得以恢复；面状受损的山体, 表现为山体的大面积破坏, 生境系统遭到破坏。这种情况下, 需要采取“重建”策略, 即根据山体的上位规划和定位, 系统地规划和重建山体的功能及生境系统, 使山体的生态服务功能得以恢复。
•山体自然灾害防治
山体自然灾害是影响镇江国土空间安全的重要因素，为降低地质灾害综合风险水平，保护人民群众生命财产安全，建设安全、韧性的生态镇江，应加强地质灾害调查监测预警体系的建设，构建地质灾害“风险、隐患”双控管理新机制。优化国土空间格局，筑牢美丽镇江生态基底，健全地质灾害防治技术支撑体系，提升综合治理水平。
•健全调查监测预警体系
主要包括地质灾害调查和地质灾害监测预警。
地质灾害调查是指开展地质灾害风险普查及重点地区滑坡、崩塌1:10000 精细调查工作，推进防控方式由隐患防控逐步向“风险、隐患”双控转变；
地质灾害监测预警是指完善群测群防体系，配置普适型专业化监测设备，推动突发地质灾害专业监测站建设，提升地质灾害监测专业化水平。
•重点区域用地管控策略
根据上位规划的建设用地适宜性评估结论，“不适宜区”除公园绿地等生态型用地外，不宜进行其他用地类型的开发，工程建设前应在地质灾害风险评估工作的基础上，采取有效防治措施减缓地质灾害风险；“有条件适宜区”可作为低密度、低强度用地的开发，开发时应在地质灾害风险评估工作的基础上，采取有效防治措施减缓地质灾害风险。
除此之外，要加强一些特定区域用地管控：城区山体应作为公园绿地等生态用地，严格控制山体及周边的建设，预留山脚生态用地；城郊地区、工业区的山体应严格控制山体周边的建设类型与强度，及时有效应对地质灾害隐患，避免地质灾害引发的安全生产事故；采空塌陷、岩溶塌陷及周边地区应加强地面形变监测，工程建设前应开展地质灾害危险性评估工作。
•防治工程措施
根据山体地质灾害发育特征与严重程度，采取改变地质环境条件，施加工程治理等技术措施。对体量较小，存在隐患点的山体、山丘，采取平整场地、削平山丘等措施改变地质环境条件，使致灾体消失或趋于稳定；对地质环境条件复杂，灾情严重，危害较大的隐患点，通过工程地质勘察，编制针对性防治工程设计，开展工程治理。
14.结语
在新时代国土空间规划的大背景下, 镇江作为江南山水文化名城, 其山体资源保护工作意义非凡、使命艰巨。本文通过全面梳理分析镇江山体资源现状及存在问题, 研究山体保护在新时代的工作思路, 提出建立科学的评价体系确定保护重点, 采用划定山体保护线的方式进行规划管控, 实施分类分级的管理模式, 并针对森林、矿产、文化等资源提出系统的保护措施, 大力推进生态环境修复, 这为镇江进一步加强山体保护工作, 实现山水生态文明城市建设目标提供了科学依据和实施路径。期待在国家政策支持下, 镇江能不断完善山体保护的法规制度、组织实施和监测评估机制, 形成系统的治理格局, 使镇江的山水资源得到有效保护和可持续利用, 以更好地服务镇江的创新发展和美好生活。也希望本文能为同类型城市的山体保护提供一些可供借鉴之处，能为当下中国“青山绿水”的美丽蓝图提供一行生动注脚。
参考文献
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6.南京国图信息产业有限公司项目组.《镇江市国土空间生态保护和修复规划（2021-2035 年）》[R]. 镇江: 镇江市自然资源和规划局,2023.
7.杜嘉丹*, 周杨军, 赵祥, 等. 新一轮国土空间规划下山体综合保护与修复规划研究
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8.陆华, 黄敬军, 张丽, 等. 徐州城市规划区山体资源区划评价与保护对策[J]. 上海国土资源,2021(1):19-28.
9.李政霖, 何浪, 杨孝增. 基于多源数据挖掘的山体保护与利用策略研究以贵阳市为例[C].2018 中国城市规划年会论文集, 中国建筑工业出版社,2018.
10.陈颖异. 山体生态系统性修复的对策研究[J]. 能源与节能,2021(10).
（作者：朱晓芳为镇江市规划勘测设计集团主任规划师；陈亚伟为镇江市规划勘测设计集团高级规划师）
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