关于特色小镇建设的几点思考

李壮云
　　特色小镇是区域创新发展的一种战略选择，旨在破解城镇化发展瓶颈，加快要素集聚、产业升级和文化传承，推动经济和城乡统筹发展。因此，作为新型城镇化的重要载体，特色小镇创建正如火如荼，持续升温。但必须指出，由于认识的误区，各地在推进过程中，也暴露出不少的问题，很大程度上影响了特色小镇的健康发展。
　　党的十九大明确提出，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。这为特色小镇创建进一步指明了方向。这里，笔者就加快特色小镇的培育和推进，谈点个人的思考。
　　一、正确解读，把握内涵，并在实践中不断丰富特色小镇理论
　　特色小镇概念发源于浙江，2014年在杭州云栖小镇首次被提及，并逐渐推广，但对特色小镇内涵，各地解读并不完全一致，有的认为特色小镇就是一种欧陆风情或江南水乡，有的则过度强调产业的高大上，有的把特色小镇等同于园区建设，更有甚者当成是新一轮房地产造“镇”运动，等等，从内涵和外延上并没有形成一个标准。相比之下，笔者较为认同浙江大学卫龙宝教授对浙江特色小镇内涵的阐述，他认为，特色小镇是具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。它不是行政区划单元上的一个镇，而是一个集产业、文化、旅游和社区功能于一体的新型聚落单位，它是以产业为核心，以项目为载体，生产、生活、生态相融合的一个特定区域。这与《国家特色小镇认定标准》中提出的产业发展、美丽宜居、文化传承、服务便捷和体制机制五大核心特色指标是吻合的。
　　对这一内涵的解读，有助于我们更好地发掘和探索特色小镇的内在规律，把握其基本原理和要求，笔者总结归纳为“一个中心、五态融合”。“一个中心”，就是以统筹城乡为中心，按照“新五化”的要求，实现一、二、三产的内外融合，促进现代农业和美丽乡村建设同步推进，统筹城乡一体化发展。“五态融合”，是特色小镇的形式和内容，它们相互联系、相互影响，统一于特色小镇发展之中。一是特色融合。特色小镇本质在“特”，这是首要原则，必须充分利用现有的自然资源、基础优势，打造生态特、产业特、文化特和服务特，形成区域综合竞争力。二是生态融合。本色之美是自然，特色小镇理应树立“天人合一”的理念，依托山水自然禀赋，把生态文明融入小城镇建设之中，凸显青山绿水的美丽家园。三是产业融合。要按照产业集群思维，打造产业集群，以产兴业，以业带城，产“镇”相融，这是特色小镇发展的动力源。四是文化融合。这是小镇最具魅力的元素之一，也是文化自信的重要体现。要依托人文、历史、非物质文化遗产建设特色小镇，保持文化的原生性、鲜活性，培育独特文化标识和小镇精神。五是集约融合。做到小而精、小而美，尽管特色小镇面积并不大，一般控制在3—5平方公里，但它是“产业、城镇、文化和旅游”一体的农村经济社会综合体；虽然产业要大，但更讲究要素的集中集聚集约。
　　我们只有在生动的实践中，精准把握特色小镇内涵，并以不断丰富的基本理论指导实践，才能做到方向明、思路清，举措实，使创建成的特色小镇，不仅仅体现在产业集聚上，也不仅仅是经济发展的招牌，它更是小镇人们的发展方式、生活方式的自然融合，那是一种令人向往的、独具性格之美又充满生机活力的小镇形态。
　　二、聚焦问题，循序渐进，保证特色小镇建设健康、有序发展
　　自去年以来，特色小镇的发展超乎想象，据资料显示，不少地方提出要建200个民族特色小镇、2000个少数民族特色村寨；有些机构提出要建1000个旅游小镇、600个文化小镇；甚至有个别设计单位提出有设计5000个特色小镇的能力。按照住建部、发改委、财政部〔2016年〕联合下发的147号文件要求，到2020年，全国才争取培育1000个特色小镇。相比之下，各地这种跃进式、风暴式的跟进，严重脱离实际，风险很大，笔者认为，当前，在特色小镇的创建中，有这么些问题，亟待解决。
　　（一）急于求成，盲目“跟风”
　　长期以来，我们似乎已经习惯了一种“求快、求成”的思维定式、运动式的工作方法，归根结底都是受政绩驱动。因此，很多地方将特色小镇建设演变为“任务工程”、“形象工程”，有的层层加码，创建各自的特色小镇；有的简单运用行政命令，规定特色小镇建设的时间、数量及规模，在这样的情形之下，势必造成基层急功近利、盲目跟风，使建设严重走样。从一些市制定的目标看，“十三五”期间，都必须建成30—40个市级特色小镇，10多个国家级、省级小镇，短短几年内能否实现这一目标，确实值得思考；从正在创建的小镇看，各地出现的一批互联网小镇、机器人小镇，有很大一部分都是不具备产业基础的“跟风”；更有的地方已演变成一些房地产企业新的“掘金点”，自国家三部委发布特色小镇相关政策不到半年时间，已有多家房地产企业发布了小镇战略，如果特色小镇一旦引入房地产业，就会拉高土地成本，不仅特色产业难以实现，就连自然生态、本土文化也将会在圈地中消亡，这与特色小镇创建的初衷是相背离的。
　　（二）生搬硬套，有“形”无“魂”
　　特色小镇是经济、政治、文化、社会、生态的有机统一体，作为一个系统工程，需要深入开展调查研究，明确特色小镇方向、功能定位、区划布局、产业内涵，统筹规划，协调推进。但现在的问题是，一些地方邯郸学步、生搬硬套，拿来主义、克隆成风，导致从内涵到现实都发生严重偏离，如基金小镇，其出现离不开浙江独特的产业环境与发展阶段，但有的地方一味求时尚、求新颖、求高端，学了点皮毛，就开始炒概念，圈地建基金小镇，其实真正适合搞基金小镇的城市没有几个；还有的地方仅注重“面子”好看，建大亭子、大牌坊、大广场，不注重挖掘本地资源，忽略文化、产业支点，小镇建设重“形”轻“魂”。笔者认为，特色小镇的某些内容是可以借鉴的，但不能全盘复制，特色小镇的定位，必须因地制宜，结合区域实际，一个好的特色小镇是长出来的，而不是生搬硬套套上去的。
　　（三）创新过度，不接“地气”
　　特色小镇建设需要创意，而这一创意，必须结合区域文化与特色资源，创造性地提出支撑定位的超级亮点与引爆点，这是非常关键的。但是，如果脱离了“地气”的标新立异，特色小镇就会误入歧途。现在有的地方把特色小镇的“特”，或片面理解成“差异化”，认为差异化就是要做到绝对唯一性和排他性；或什么概念都向特色小镇里面装，公园小镇、旅游景点小镇，甚至房地产项目，也冠上特色小镇的名字；或把简单问题复杂化，有的专家恨不得总结出100多种特色小镇，其实，不管从什么角度分类，主流的特色小镇就那么10来种，从国家公布的两批特色小镇看，主要为生态人居型、历史文化型、民族民俗型、特色产业型、旅游接待型、复合型等。因此，必须杜绝过度标新立异的特色小镇，避免产生又一堆造型奇特、怪异且空洞无物、缺乏实用功能的“人造文化”和仿古建筑，这些装神弄鬼，不伦不类的创建，只会把特色小镇带进死胡同。
　　（四）主体不热，聚力不强
　　特色小镇作为非行政建制区域，创建主体应以市场为主体，或是以政府和市场联合为主体，根据不同类型特色小镇，发挥各自主体的优势，推动特色小镇发展。目前的状况是“政府一头热，企业比较冷”，还未形成政府引导、市场主导的氛围，究其原因，还是资金和投资成本问题，有专家测算，表面上看小城镇的土地、劳动力便宜，但一旦加上基础设施建设的费用，这个成本有的可能比城市要高，加上各地控制性详规还没有编制和批准，相关配套政策没有见底，实质性项目投融资机制还没有建立，在这样的背景下，企业“热”不起来，更不要说主体作用的发挥。
　　（五）缺乏策划，毫无“范”味
　　从各地已经建成的首批特色小镇看，不少都存在着“定位不准、特而不特”的问题，起不到示范作用，说到底还是策划不足造成的。有的缺乏文化背景及乡土气息，不符合特色小镇的特定概念；有的以项目园区或企业的发展来代替特色小镇创建；有的小镇虽然有好的概念，但缺少较好的产业和文化基础；有一些产业类的特色小镇，尽管起步良好，但在推进中没有能很好地统筹考虑企业的承受能力、未来发展的方向，以及企业的盈亏给小镇建设带来的影响，使不少企业在小镇建设上因投入过猛造成对企业运行的不利局面。
　　特色小镇作为一种新生事物，有一个自我成长、完善的过程，需要我们积极探索，找到一条创建的正确路径。上述问题，有些是认识上的，有些是发展中遇到的，既有局部的也有整体的，还有制度设计的问题，但无论是哪一种问题，我们都必须严肃对待，否则就会重蹈过去城镇化建设的老路。
　　三、加快推进特色小镇培育和发展的思考
　　十九大报告中首度提出，要实施乡村振兴战略，这一战略的总体要求，是要坚持农业农村优先发展，努力做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。特色小镇建设必须紧紧围绕这一要求，在新起点、高起点上谋划，努力打造生态优良、生活幸福、生产高效的美好家园，促进城乡的融合发展。这里，笔者就推进特色小镇培育和发展，结合镇江实际，立足四个“做”字，谈几点思考。
　　（一）做好顶层设计。顶层设计是建设特色小镇的关键环节，必须按照“一个中心、五态融合”目标要求，高标准谋划小镇的功能定位和发展思路。顶层设计，首先是策划，要解决每个特色小镇“到底要什么，到底干什么”的问题，只有明确了小镇的功能定位、产业定位、形象定位等，才能科学编制特色小镇规划，进一步谋划本地区特色小镇的布局和项目安排；统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护等，实现以规划“定空间、定产业、定项目”。
　　从我市看，2016年市委市政府下发了《特色小镇规划建设试点指导意见》，各地根据本地资源和产业状况，选定了一批特色小镇，并在专业设计的基础上，全面展开了规划编制工作，但整体上看大多还只是概念性规划编制，控制性详规也没有完成，因此，必须进一步加快我市规划编制工作，重点解决好三个问题：一是布局合理性问题。绝不能凑数字、搞平衡，重亮点、轻边远，应坚持把特色小镇创建的工作重点放在广大农村。实施乡村振兴战略，这是促进农业发展、农村繁荣、农民增收的治本之策，也是特色小镇的题中之义，虽然那些地处园区或城郊的特色小镇，基础较好，容易列入名录，也有利于争取资金，吸引项目，但从典型意义上讲，示范不足，必须把工作重点放在农村，真正通过特色小镇创建，带动一批村镇的经济发展和设施建设，提高农民的生活水平和质量，只有这样，才能坚实地促进城乡一体化发展。二是功能配套问题。要着眼新型城乡关系打造和三次产业间的融合，编制 “生产、生活、生态”建设规划，城镇规划、公共服务、软硬件配套都要充分考虑其中，全局谋划。三是注意与本土文化的融合问题。我市作为国家历史文化名城，其面广量大的村镇，积淀了丰富的历史文化遗存，如葛村的历史可以追溯到南宋，华山村可以追溯到六朝时期，在《江苏省非物质文化遗产》一书“镇江”章节，收入了我市7个国家级和23个省级非遗项目，白蛇传传说、董永传说、镇江香醋酿制技艺、南乡田歌等，都是不同时期村镇发展的重要见证，必须高度重视这些人文资源的传承，通过对特色小镇文脉的梳理，充分挖掘文化内涵，讲好镇江故事，将文化基因植入小镇规划建设的全过程，确保小镇原汁原味原生态的地域特色。还有，要充分挖掘产业文化渊源。像我市的镇江香醋等，要把这些产业文化渊源通过一定的载体表现出来，让游客在消费产品的过程中，体会到产业文化的氛围，加深对镇江文化的了解。
　　（二）做大产业支撑。特色小镇建设和发展的本质，完全可视作一个特色产业集群的打造，必须在产业升级、产业聚集、产业延伸发展上下功夫。从发达国家看，很多具有国际竞争力的产业，都聚集在小城镇。美国的硅谷，其实就是一连串小镇聚集而成的；英国的剑桥大学就在剑桥镇，是英国教育和科技创新中心。从国内看，青岛海尔产业小镇，依托品牌影响力，链接上下游产业，实现更强的品牌凝聚力与发展活力；中山古镇是全国闻名的灯饰之都，已形成以古镇为中心辐射三市11个镇区产值达1000亿的产业集群；浙江也提出特色产业要占到小镇总量的70%以上。因此，我市需要主攻最有基础、最有优势和潜力的特色产业，支撑特色小镇的发展。要按照产业链思维，围绕主导产业，加速“点”上集聚、“链”式拓展，形成特色领先、错位发展的产业集群；要坚持新兴产业发展与传统产业改造提升相统一，使特色小镇朝高端产业和产业高端发展，带动乡村经济，成为产业强市的重要支撑。目前当务之急，是要制订好本市特色小镇产业发展中长期规划，突出地域性标志、本地资源和产业基础，发展新型高端材料、智能制造、电子信息、新能源、航空制造、海洋工程以及生态养生、健康养老、红色文化、民俗文化、有机农业等，培育形成一二三产业不同类型的特色小镇。应该说，扬中智慧电器小镇和丹阳时尚眼镜小镇势头正在朝这个方向努力。扬中市新坝镇已入选第二批中国特色小镇名单。自上世纪九十年代起，新坝就被誉为苏中第一镇，2016年全镇产业规模700亿元，其中主导产业工程电气产业规模达到550亿元，占据全国中低压电气产业20%的市场份额。丹阳的眼镜产业，建议要进一步向中高端升级，使眼镜业不仅仅是加工产业，还应成为文化创意产业，带动关联产业融合发展。新区通航小镇、后白草毯绿波小镇、访仙紫薇小镇，雷公岛零碳小镇，丹徒世业的音乐度假小镇等一批小镇，其产业也都要按这个思路来提升，形成 “一镇一业、一镇一品”的发展新格局。
　　对特色小镇的旅游业发展，现在有种观点，认为特色小镇是高端产业发展、高级人才聚集的一个重要空间载体，产业发展的核心，是尽可能的吸引有“才”的人来创业就业，而旅游的核心仅是消费，因此，即使再多建一百个两百个旅游小镇，对国民经济的发展影响不大。笔者认为，特色小镇需要产业尤其是高端产业支撑，这无可厚非，但不是所有的小镇都有这样的机会和条件，像美国的帕罗奥图、门罗帕克、德国的英戈尔斯塔特这样的小镇，也是在长期的发展和积累过程中形成的。在创建特色小镇的初始阶段，可以选择一批以历史文化、自然风光或以农副食品加工为特色的旅游小镇，这既呈现百花齐放的发展格局，更重要的是通过完善小镇质态，也提升了当地居民的生活状况，绝对不是说，这样的小镇“再多建一百个两百个，对国民经济的发展影响不大”，只要农民有获得感就行。因此，在没有很好产业项目投入的特色小镇，不能盲目的就产业搞产业，这样的教训已经很多。建议可充分利用山水人文资源，以大力发展旅游业为先导，带动观光农业、现代服务业的发展，这也不失为特色小镇一种模式。
　　（三）做活开发机制。现在的特色小镇，一般的产业功能都比较简单和分散，层次不高，主要是由于完全靠企业和市场运作，缺乏政府的宏观统筹和规范的结果。从国外小城镇发展的路径看，一般分为两种，第一种是以政府为主导。最典型的是英国在二战结束后发起的“新城运动”，由政府对小城镇进行开发建设；第二种是由市场主导，政府只承担辅助支持，如美国许多小城镇的繁荣就是人口和企业自然选择和聚集的结果。因此，我们必须构建政府引导、市场主导的开发机制。在创建初期，政府可以投入部分引导资金，一旦启动，需要调动和发挥市场的主体作用，通过鼓励国内各类企业、个人及外商，以多种方式参与特色小镇建设，形成有效的开发机制。这里，笔者特别要强调的是，必须提高原住民的参与度，如果当地居民不参与开发，完全靠企业建“镇”，就失去了镇的“乡村聚落”特征，纯粹又是一个“工业园区”，我们必须牢记特色小镇的根本目标，就是要推进城乡一体化，提高农村居民的收入及社会生活水平。
　　各级政府要做好“引导、扶持和服务”工作，积极担当方向引领、规则制定和维护的责任。重点要在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护、政务服务等方面发挥好作用，不仅要推动形成交通、通讯、排污等公共设施配套齐全的美好居住环境，更应在投资便利化、审批效率、社会治理等方面改革创新，帮助解决企业发展中各种制度性障碍，推动形成良好的亲商、营商环境。从现有特色小镇经验看，有三种开发机制值得我们学习借鉴，即“政府引导、企业建设”、“政企合作、联动建设”、“政府建设、市场招商”。我市可博采不同类型模式之长，更好地推动特色小镇的创建和发展。
　　（四）做实政策供给。自去年开始，国家各部委陆续发布了多个推动特色小镇建设的政策文件，各省市也纷纷出台了具体的扶持政策，下一步，关键是要强化统筹协调，保证各项政策落到实处。从我市看，一是要建立高位协调机制。特色小镇尽管由市发改委统一扎口，但工作面广量大，其中，农村基础设施建设的项目就有很多，如高标准农田建设、农村交通道路建设等，涉及农业、水利、交通、城管、旅游、环保、规划、建设、文化、体育等多个部门，必须建立高位协调机制，系统化、高起点谋划特色小镇建设，更大范围内整合涉农资金，统筹安排农村基础建设项目等。二是要破解要素瓶颈。目前，基层反映最多的还是对土地、资金、人才方面的要求，因此，我市必须在创新机制、优化政策上做实文章，为特色小镇保驾护航。首先要解决好资金问题。小镇建设主体是市场，能否有效融资，关键看项目优质程度和投融资机会成本。据此，我们一方面要加强产业政策引领，把智能化、信息化的高端制造技术、原创研发能力作为要素聚集磁极，推动项目高端要素的快速聚集；另一方面，要建立健全鼓励企业拓宽投资领域、扩大有效投资的体制机制，并辅之以配套的产业基金或融资平台。尤其是对列入省、市创建名单的特色小镇，建议市政府在年度考核合格后，新增财政收入的市级和区级财政留成部分，可给予部分返还。其次是解决好土地问题。除对于创建过程中确需新增建设用地的特色小镇，给予一定的指标保障外，应主要通过淘汰落后产能，盘活土地存量来解决新项目的用地需求，通过创新“筑巢引凤”的激励机制和“腾笼换鸟”的倒逼机制，加快推动产“镇”融合。再次，是解决好人才问题。应进一步创新和完善人才引进机制，如实施引才引智工程，启动“金山英才”计划等，不仅要吸引行业领军型团队、成长型企业，以及以高校毕业生、大企业高管、科技人员、留学归国人员创业者到小镇来创业创新，而且，更要吸引与特色产业相关的创新企业、研发机构等入驻小镇。同时，还应积极支持特色小镇本土企业加快培育专业人才队伍，提升自主创新能力。多管齐下，共同构筑产业创新人才高地。三是要建立考核和退出制度。创建是一个动态过程，应当建立考核淘汰机制，对规划设计和选址不合格的小镇，或自然地理不适宜发展的特色小镇，应退出创建名单；对申报成功但考核验收达不到质量要求的，也应停止政策支持，令其整改，仍然不合格的，必须淘汰；对好大喜功、搞形式主义，造成严重损失的，必须追究责任。对奖补资金的使用，也要与考核挂钩，充分调动基层的积极性、创造性。建立退出机制，真正使特色小镇名副其实，就像我们的古人一样，给子孙后代留一笔财富。

(作者为镇江市人大常委会原副主任、市历史文化名城研究会名誉会长)