城市飞地：概念、类型、特征及城镇化发展探讨

             ——以镇江城市飞地为例

 

                 徐　敏　窦晓青

 

　　【提　要】　从城市飞地的概念出发，阐述了城市飞地的类型及其地理、经济、行政管理和城镇化特征，并以镇江的城市飞地为例，探讨了基于资源禀赋、外部交通建设以及行政管理体制整合的城市飞地的未来城镇化发展之路。

　　【关键词】　城市飞地　城镇化　镇江

　　

　　一、引言

　　飞地在现代汉语词典中的定义为：位居甲省（县）而行政上隶属于乙省（县）的土地，也指甲国境内的隶属乙国的领土①。除了政治层面的定义，根据研究内容需要和研究视角不同，飞地的概念不断扩展，一般而言，主要包括法律、经济和城市层面的含义。法律层面上，国际海洋法中的飞地含义指：“某些远离本国海岸，却靠近相向或相邻国家的岛屿”（颜嫣，2009）。经济层面上，王先锋认为飞地的经济含义是一个在经济结构、经济作物、经济状态都与周围不同的一小块经济区域（王先锋，2003）；也有学者基于增长极理论提出飞地经济模式，将飞地经济模式定义为“在发展过程中打破行政区划限制，把飞出地资金、项目等适合飞入地的一系列要素引入到飞入地，在两地合作中实现共赢的经济发展模式，包括工业飞地、农业飞地、资金飞地、人才飞地等多种飞地经济表现形式”（吕华鲜、程道品，2010）。城市层面，城市地理学中将“城市向外推进时，出现了空间上与原建成区断开，职能上却与原有市区保持密切联系的新的城市用地”定义为城市飞地，如大城市的卫星城镇。

　　上述关于飞地的概念，都强调飞地地域空间与主体地域空间在某一方面的“阻隔”，这种阻隔或是经济上的、或是地理上的、或是行政区划上的。本文关注飞地地域空间与城市主体地域空间的地理位置关系，并从该角度定义城市飞地。综合上述关于飞地的概念，界定城市飞地为因自然水域、行政区划等因素阻隔而与城市主体分离的地域面积相对较小的地域空间。

　　作为一种特殊的地域空间，由于城市飞地地域空间远离城市主体地域空间或位于城市主体地域空间边缘，与城市主体间的人流、物流、资金流联系远不如城市主体内部各地域空间之间的联系，飞地的城镇化发展往往是城市发展中被忽略的部分，成为城市发展中的“弱势地域空间”。城市时代要求规划协同，要求更全面的城镇化发展，探讨城市飞地这类地域空间的发展问题具有切实的意义。

　　二、城市飞地的类型与特征

　　2.1城市飞地的类型

　　根据本文给出的城市飞地的定义，以城市行政界线为界，将城市飞地分为城市外飞地和城市内飞地。城市外飞地是位于该城市行政界线外的隶属该市的地域空间，包括（1）省外飞地，即飞地空间和主体城市地域空间同省；（2）地区外飞地，即飞地空间和主体城市地域空间同省不同市。城市内飞地是位于该城市行政界线内的地域空间，包括因江河水体分割而形成的江心洲岛和其他地域空间。

　　典型案例（参见图1）：省外飞地（a4）如位于江苏省大丰市境内的川东农场，为上海的飞地；地区外飞地（a3）如江苏省扬州市一块飞地位于淮安市境内；城市内飞地（a1、a2）如镇江市高桥镇与扬州接壤、南通市的启隆乡与上海崇明岛接壤，它们都位于城市行政界线范围内，但与主体城市地域空间有长江间隔②。

 

　　2.2城市飞地的特征

　　2.2.1地理特征

　　城市飞地与城市主体空间上不连续，是一个独立的地域空间单元，具有“孤岛”特征。根据上文城市飞地的定义可知，城市飞地与城市主体之间的联系一般一定要经过其他行政区域境内或自然水域等地理空间。城市飞地的面积大小不一，与城市主体的距离远近不一，最远的飞地可以跨省（如图1中a4），最近的飞地可以是与城市主体只有一江之隔（如图1中a1）。

　　2.2.2经济特征

　　不同的城市飞地类型具有不同的经济特征。总体而言，相对于城市主体，城市飞地面积较小，经济总量一般不大。部分城市飞地的经济功能较综合，如铜陵市铜山镇位于池州市境内，是铜陵市的城市飞地，该镇工、农、服务业发展并举；部分城市飞地的经济功能较为单一，承担城市主体的某部分经济职能，如单一的农业经济、工业经济、旅游经济等，如位于大丰市境内的上海市的城市飞地海丰农场以农业经济为主，位于河北的天津市的城市飞地天津铁厂以工业经济为主。以村为单位的城市飞地则以传统的农村经济为主。

　　2.2.3行政管理特征

　　城市飞地与其城市主体构成了一个城市完整的行政区域，城市行政权力投影至该完整的行政区域中。飞地的土地所有权属于该飞地所在的城市，飞地中的居民户籍、司法、教育、邮电等行政管理权都属于该飞地所在的城市。

　　城市飞地的存在往往会造成行政管理上的诸多不便，如治安管理不便、邮政通讯混乱、基础设施建设难以与周边地区协调发展等。

　　2.2.4城镇化特征

　　现有文章多关注如何实现“飞地型城镇化”（王先锋，2003；曾雪玫，2007）和如何“发展飞地经济”（吕华鲜、程道品，2010；吕帅，2011），将“飞地”作为一种手段去推动城镇化发展、经济发展目标，而较少研究城市飞地本身的城镇化发展问题。由于城市飞地特殊的地理特征、经济特征和行政管理特征，城市飞地的城镇化具有自身的特殊性。

　　城市飞地的人口结构一般与其经济结构相匹配，一般而言，作为农场、林场、牧区、监狱、劳教场、工矿区的城市飞地，其常住人口以相应行业的职工及其家属为主，常住人口的社会构成较为单一，城镇建设以场区或厂区建设为主。经济功能较综合的城市飞地，如建制镇，城镇建设集中在镇区。城市飞地的城镇基础设施、公共服务设施一般在城市飞地范围内独立建设，规模较小，城市飞地特殊的行政管理特征导致了飞地内基础设施及公共服务设施难以与周边地区融合发展。

　　三、镇江城市飞地的特征分析

　　3.1区位及自然条件

　　镇江城市沿长江岸线呈带状展开，按照上文城市飞地的定义，镇江有4块城市飞地，属于城市内飞地类型，均位于城市北缘，分列镇江主城区东西两侧，与中心城区隔江相望，包括两个江心洲岛（世业洲、江心洲）和两个“半岛”（高桥、新民洲）（参见图2）。其中，高桥镇、新民洲北接扬州市地域，南临长江水域。这4块城市飞地地质构造较为稳定，堤坝坚固，皆为有人洲岛。

 

　　3.2资源禀赋

　　3.2.1岸线资源

　　世业洲和江心洲四面临江，新民洲和高桥南面临江，岸线资源丰富，世业洲岸线长约27.5千米，江心洲岸线长约16.5千米，新民洲岸线长约5.4千米，高桥岸线长约15千米，其中高桥岸线资源优良，岸前水深较深、稳定性强、岸前水域较宽的优质岸线资源约8千米。

　　岸线资源是滨江城市发展的稀缺资源，目前镇江城区长江南岸的岸线资源容量已所剩无几，规模化、成片开发的深水优良岸线资源十分紧张，而4块城市飞地的岸线资源尚处于未开发阶段。随着未来城市发展对优质岸线的开发需求，岸线资源禀赋将成为支撑镇江城市飞地经济社会发展的重要基础之一。

　　3.2.2生态资源

　　世业洲和江心洲四周活水环绕，新民洲和高桥一面临江，地形平坦，绿化景观条件优良，农林地、湿地、滩涂、生物资源丰富，生态环境优越，其中江心洲是长江豚类省级自然保护区的一部分，是镇江的生物多样性保护保护生态保育区。

这4块城市飞地与镇江城区仅一江之隔，良好的生态环境也为城市飞地的多元发展提供了多种可能，未来这些城市飞地可以开发为城市公园或生态旅游区。

　　3.2.3历史人文资源

　　世业洲、江心洲、新民洲和高桥的发展与长江的关系十分密切，长时期的江流冲淤变化形成了现状的洲岛形态。新民洲原为镇江的共青团农场，是解放后镇江最大的国营农场之一，知青文化是其可挖掘的重要文化资源之一。高桥境内保留有清代老宅和弹药库等历史文化遗存。

　　3.3城镇化发展

　　世业洲为镇建制，陆地面积30平方公里，现状人口约1.5万人；江心洲和高桥隶属于高桥镇，陆域面积分别为18平方公里和30平方公里，镇政府驻地位于高桥，江心洲现状人口约0.5万人，高桥现状人口约2万人；新民洲隶属镇江京口区，陆域面积22平方公里，现状人口约0.2万人。2012年末，4块城市飞地的城镇化水平皆低于40%，远低于镇江平均水平60%。这些城市飞地中也有部分“摆动人口”：白天在城市飞地工作，晚上居住在镇江城区。

　　交通建设上，2007年扬溧高速镇江溧阳段通车，在世业洲设互通，沟通了世业洲与镇江主城和扬州之间的交通联系，直接促成了世业洲从一个传统农业洲岛向旅游度假区的转变，目前世业洲已获批为省级旅游度假区，成为镇江的城市名片之一③。江心洲、高桥各有一条长江轮渡线路联系镇江主城；而新民洲目前还没有专门的轮渡线路联系镇江主城，必须穿越扬州地界才能到达。高桥和新民洲北接扬州农村地域，距扬州城区距离较远，亦无便捷的通道联系。相比于世业洲，江心洲、高桥、新民洲交通建设相对滞后，在一定程度上延缓了这3块飞地参与城市分工、实现本地经济社会快速发展的进程。

　　基础设施和公共服务设施建设上，世业洲和江心洲两个江心洲岛自成系统，配建有满足洲内居民使用的基础设施和公共服务设施，其中世业洲基于旅游洲岛的定位，旅游设施配建较多。新民洲和高桥的基础设施和公共服务设施建设面临“镇江的进不来，扬州的接不上”的尴尬。如镇江早已实现城乡区域供水全覆盖，但新民洲和高桥作为城市飞地，从镇江接入供水管网，技术和成本上都不可行，从扬州接入则面临行政阻隔的问题④。

　　四、镇江城市飞地的城镇化发展思考

　　4.1分类定位，差异发展

　　根据镇江世业洲、江心洲、高桥、新民洲的区位及自然条件、资源禀赋和城镇化发展现状，以差异化发展思路提出各个城市飞地的未来发展目标定位。世业洲和江心洲两个江心洲岛地域空间相对独立，主要依托洲岛生态资源优势定位为旅游度假区，其中世业洲发展为集休闲度假旅游、生态旅游和商务旅游为主的综合型旅游度假区，江心洲发展为以生态农业和现代科技植物园为主的生态旅游度假区。高桥和新民洲接壤扬州地域，高桥主要依托长江岸线资源发展为滨江工业城镇；新民洲发展为生态农业基地，同时根据未来发展需要开发岸线资源建设工业区和港区。

　　4.2借势交通，跨越发展

　　城市飞地与城市主体之间、城市飞地与接壤地区之间的交通通达程度在一定程度上决定了城市飞地的经济社会发展水平。根据世业洲的通道建设经验，即将建设的联通镇江和扬州的五峰山过江通道在高桥设互通，将极大提升高桥的交通区位优势，必将促成高桥的跨越式发展。同时应增加江心洲、新民洲与高桥、镇江主城之间的轮渡班次，未来，则可以通过建设江底隧道或跨江大桥沟通城市飞地之间及其与城区之间的联系。

　　高桥和新民洲与扬州农村地域接壤，在现有行政管理体制下，高桥和新民洲的道路建设应当与扬州地区的道路建设相衔接。

　　4.3资源利用，合理发展

　　对世业洲、江心洲、高桥和新民洲的岸线资源进行有效的控制和可持续利用，按照“深水深用、浅水浅用、各得其所”的岸线利用原则，在确保防洪安全、河势稳定和水资源保护的前提下，根据各城市飞地的定位，世业洲、江心洲的岸线资源的开发以旅游岸线、生活岸线、生态保护岸线为主；高桥具有优良的深水岸线资源，岸线资源开发以港区、工业码头等生产岸线和生态保护岸线为主；新民洲深水岸线丰富，未来根据工业发展需要可以发展为港区、工业码头等生产岸线，同时应合理保护其潜坝岸线。

　　利用世业洲和江心洲优越的生态资源强化其旅游度假区的生态环境特色，并充分挖掘世业洲、江心洲、新民洲和高桥的历史文化元素，并将这些要素纳入其未来发展中，营造出各具特色的城市飞地。

　　4.4管理整合，融合发展

　　镇江4块城市飞地中，新民洲、高桥与扬州接壤，地域空间上与扬州的联系更为紧密，与扬州共享区域基础设施和公共服务设施具有更低的建设和运营成本，但由于行政区划壁垒和行政管理体制阻隔，新民洲和高桥还未能与扬州建立起区域设施共享机制。未来随着城镇化的进一步发展，还需要通过两地政府协商、上级政府协调，从管理上进行整合，促进城市飞地与周边区域融合发展。

　　4.5重视飞地在城镇体系中的地位

　　在镇江城镇体系规划中，重点中心镇是人口规模较大、经济实力较强、能够辐射带动周边地区发展的小城镇，一般镇是除重点中心镇以外的小城镇。高桥、江心、新民洲和世业洲这四个飞地由于人口规模偏小、经济总量有限以及地理位置的特殊性，目前难以作为全市的重点中心镇来发展，但这四个飞地的岸线和生态资源是市域范围内其他小城镇所不具备的，是特色资源较为集中的一般镇。因此，在市域城镇体系中，宜将这四个飞地作为特色一般镇以区别于其他一般小城镇，其中世业洲和江心洲是自然风光特色镇，高桥和新民洲是临港工业特色镇。

　　六、结语

　　城市飞地由于其地理位置和行政管理的特殊性，其经济社会发展呈现出与城市主体不同的特征。在城镇化快速发展的今天，基于城市飞地自身资源禀赋，随着区域交通条件变化，以及行政管理整合，城市飞地的发展将突破传统的封闭发展路径，分担城市职能，融入区域发展。镇江城市飞地案例虽然有其特殊性，但也在一定程度上为其他城市飞地的发展提供了有效经验。

 

 

 

注　释

 

　　①参见《现代汉语词典》中“飞地”的定义。

　　②各案例根据各城市政府网站上关于该城市行政区划的介绍整理所得。

　　③ 具体内容见世业洲旅游度假区门户网站。

　　④ 具体内容参见新华日报2012年5月26日“高桥镇终于要告别饮水难”的新闻报道。

 

参考文献

 

　　1. 吕帅. 飞地经济型高新技术产业开发区规划研究——以红云高新技术产业园为例［D］. 西安：长安大学.2011. 

　　2. 颜嫣.论以“飞地”的方式处理岛屿——兼论其在我国海洋划界中的意义［J］.法制与经济.2009(2).

　　3. 王先锋. “飞地”型城镇研究：一个新的理论框架［J］.农业经济问题.2003(12).

　　4. 吕华鲜，程道品. 基于“飞地”理论的桂林国家旅游综合改革实验区建设研究［J］.城市发展研究.2010(7).

　　5. 曾雪玫.民族地区“飞地”型旅游城镇的建设途径——以香格里拉乡为例［J］.小城镇建设.2007(8).

　　6. 刘爱利，刘家明，刘敏.国外飞地旅游研究进展［J］.人文地理.2008(1).

 

　　（作者徐敏为镇江市规划设计研究院城市分院注册规划师；窦晓青为镇江市规划局注册规划师、注册咨询师）