城市总体规划修改方法探讨
——以镇江市城市总体规划修改为例
王荣飞 王金花
 
摘要：在城市经济社会转型发展、城市规划编制方法不断变革的背景下，以《镇江市城市总体规划（2002-2020）》（2015修订）为例，围绕工作方法、技术路线、成果形式等内容，探讨城市总体规划修改的方法，提出城市总体规划修改应务实开展规划实施评价、进行针对性规划研究，回归城市空间布局与各项设施建设等主体内容，进一步简化规划修改成果，以限定审查内容、简化审批程序。
关键词：城市总体规划、规划修改、镇江
 
1、城市总体规划修改产生的背景
1.1国内城市总体规划编制历程［1］
我国的城市规划事业在1980年代以后逐步康复，大多数城市相继在1980年代和1990年代进行了城市总体规划的编制工作。1980年代的城市总体规划明显的表现出计划经济时代的特征，解决了当时城市总体规划的有无问题。
1990年代的城市总体规划则更多地考虑我国改革开放不断深化的时代发展要求，并且在1990年代初，北京等一批大中城市的总体规划首次获得了国务院批准。这一时期的城市总体规划进一步明确了城市发展的战略内容（例如城市性质、城市规模、城市空间布局以及各项设施建设等），对我国城市的加快发展起到了积极的战略指导作用。
21世纪以来，经济全球化趋势明显增强，我国也逐渐步入全面建设小康社会、加快实现现代化的关键时期，面对国际国内形势的变化，国内众多城市掀起了编制新一轮城市总体规划热潮。城市总体规划越来越多地体现出公共政策属性，受到社会各方普遍关注，已成为城市科学发展、转型发展、可持续发展的重要决策依据。
1.2城市总体规划编制出现更多变革的呼声
近年来城市总体规划修编和调整日趋频繁，这严重地影响了城市规划龙头作用的发挥以及当前城镇化战略的实施，影响着城市的建设和管理。众多学者纷纷从不同角度剖析了城市总体规划频繁修编和调整的原因，总体上可归结为我国快速城镇化时期的难免现象，改革年代政治、经济体制的不断创新对城市规划的影响，城市规划本体理论的重大发展导致规划的原理更新，以及经济科学技术的快速发展往往超乎人们的意料等方面。
1.3城乡规划法适时提出“城乡规划的修改”要求
城市规划编制方法及审批制度的变革或许还有很多问题需要进一步探讨，要形成一系列完善的规范标准和实施机制还有很长一段路要走，但是城市建设与发展的步伐不曾停滞。
2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》在第四章明确了“城乡规划的修改”的相关要求，包括定期对城市总体规划进行实施评估、修改城市总体规划的具体条件及相应的审批程序等。
2、当前城市总体规划修改面临的困惑
2.1城市总体规划修改缺乏具体标准
《中华人民共和国城乡规划法》第四章中虽有关于城市总体规划修改的条件要求和审批程序规定，但是在《中华人民共和国城乡规划法》、《城市规划编制办法》中，对于如何修改、修改与修编有何差异等具体问题没有涉及，对于修改的具体技术路线、成果形式也缺乏必要的标准。
2.2当前总体规划修编、调整形式的多样性
目前很多城市开展的总体规划修编、总体规划调整可以理解为在规划目标年度不做变动的前提下进行的规划修改工作。
城市总体规划修编往往涉及城市发展的战略内容，包括城市性质、城市规模、城市空间布局结构、重大基础设施布局等，但是其修改的核心内容无非是城市规模与城市空间布局，并由此衍生出对相应的强制性内容、专项规划内容的调整。
城市总体规划调整似乎可以狭义地理解为对城市总体规划中某些重要内容的局部修改（规划期限都不作修改），但几乎均涉及城市空间布局、土地利用等核心内容。不难发现，当前的城市总体规划修编、调整实际上是对城市现行总体规划的不同程度的修改，其名称包括“**市城市总体规划（**—**年）”（规划基准年较城市现行总体规划进行调整）、“**市城市总体规划（**年调整）”、“**城市总体规划局部调整”等，反映出在具体标准缺失的情况下不同城市具体实践的多样性，但不言而喻的是其实质均是围绕城市规模拓展、城市空间布局结构调整两大核心问题。
2.3城市总体规划修改普遍具有内容无限扩展倾向
2.3.1行政与专家对审查内容范式化的无限扩展倾向
在当前的规划编制方法与审批程序的导向下，城市规划修改需要涉及的内容纷繁复杂，似乎专家和审批部门要求研究的内容、处理的关系、协调的部门很多，对于城市规模、空间布局等核心内容更是投以特别关注，无疑给城市总体规划的修改设定了“范式化”的目标。在总体规划修改的过程中总是被要求加入大量的有关内容，从而相应提高物质规划自身的完美程度。导致当前城市总体规划修改与城市总体规划的新编没有太大差别。
2.3.2回顾评价流于形式而非区分修改内容的依据
虽然在城市总体规划修改之前必定需要完成总体规划的实施回顾与评价工作，但是规划回顾与实施评价往往有褒有贬，甚至模棱两可，多是从宏观层面展开评价，对于具体实施内容往往淡化处理。对于哪些是现行城市总体规划需要适时修改、哪些是需要继承和延续的内容缺乏明确的区分，因此对于规划修改的指导意义大打折扣。
3、基于城市规划变革要求的总体规划修改方法思考
围绕减少规划编制周期、提升规划时效性的总体目标，城市总体规划修改的导向不应是研究的过度深化、成果的系统性和表达的完整性，而应从技术路线和成果表达上与城市总体规划的新编形成较大的区别，更加强调修改的必要性、研究的针对性、成果的限定性。
3.1更加长效的总规动态评估机制，论证修改的必要性
目前的城市总体规划的实施评估一般是结合城市近期建设规划进行，大多五年左右开展一次，相对于城市的快速发展明显滞后。宜改为一到二年一次，使其具有日常性、连续性与叠加性的操作特征，并随时随地对总规实施作出跟踪、应对与否决，避免累积形成重大问题，从而改变城市总体规划频繁调整的状况。规划实施评价应仔细对照城乡规划法中关于城市总体规划修改的条件，逐条论证。以此形成规划实施评价中“修改内容区分”、“修改条件论证”两大“规范动作”。
3.2更加合理的强制性内容划定，提升研究的针对性
城乡规划法要求“修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案”。然而，城市总体规划中的强制性内容制定不慎，随着下位规划的开展，产生较多的难以落实的问题，而进行强制性内容的修改将带来较大的效率和效益成本。
目前《城市规划编制办法》要求的城市总体规划中的强制性内容包括城市规划区范围、市域内应当控制开发的地域、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、城市历史文化遗产保护、生态环境保护和城市防灾工程。然而，并非涉及以上内容的调整都需要进行城市总体规划的修改，相关研究已提出“强制性内容综合分类、区别对待”、“强制性内容分层分级、逐层递进”的观点，以降低规划修改的效率和效益成本。
3.3更加简明扼要的成果表达，强化成果的限定性
城市总体规划成果的纷繁复杂、过度包装已广为诟病。城市总体规划的修改应淡化研究，修订不适应之处，其它内容延续即可，减少无效重复劳动。具体到城市总体规划修改的成果方面，无需追求成果的系统性、完整性，而将重点聚焦在那些修改的文本条款，通过修改说明及相应图件加以详细阐述。
4、镇江市城市总体规划修改的具体实践
镇江市位于长江下游南岸、江苏省西南部，市域总面积3847平方公里，常住人口317.4万。《镇江市城市总体规划（2002～2020）》于2005年4月获得江苏省人民政府批准。经过十年的实施，镇江城乡规划体系不断完善，社会经济快速发展，城市空间框架不断拉开，交通枢纽地位不断稳固，各项公共服务设施不断完善，城市魅力不断提升。但是城市在发展的过程中也逐步出现了局部与整体发展不相适应的问题，如：新的功能载体不断出现，城市转型升级压力增大；城市外围区域发展迅速，城乡统筹亟待加强；区域联系有待加强，城市交通问题日益严峻；资源约束进一步加剧，生态环境面临较大压力等等。随着《城乡规划法》实施、《长江三角洲地区区域规划》获国务院批复、苏南现代化示范区上升为国家战略，镇江市正处于重要的战略机遇期，为更好地应对城市发展面临的新形势与新挑战，2012年初镇江市委市政府启动城市总体规划的修改工作。2013年3月26日，经国务院同意，住房城乡建设部复函省政府，原则同意我市开展《总规》修改工作。
镇江市城市总体规划修改工作严格按照城乡规划法关于“城乡规划的修改”要求进行，但是其工作方法、技术路线、表现形式上有其鲜明的特点，对于打破固有范式、限定审查内容、简化审批程序具有积极的探讨意义。
4.1工作方法
4.1.1“二十字方针”的组织原则：编制工作的规范性与编制程序的合法性
规划坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则，严格按照城乡规划法和城市规划编制办法关于城市总体规划修改的要求开展工作，规划修改过程也包括规划回顾与实施评价、政府与部门意见征询、公众意见征询、专家评审、城市人大审查、部规委会审查［2］等具体环节，以确保规划编制工作的规范性和规划编制程序的合法性。
4.1.2修改工作思路两步走：做好近远期规划衔接
为保证总体规划的前瞻性，同时做好近远期规划的衔接，镇江市的修改工作分两步走：在工作程序上，先启动修改、再适时转为修编；在编制程序上，先确定2030年的修编方案，再编制近期规划——总规修改。在评估和论证的基础上，吸收总规修编纲要的部分成果，于2015年6月完成修改方案。
4.2技术路线
4.2.1论证修改必要性
规划认为“落实国家战略与上位规划要求的需要、保障国家重大建设项目实施的需要、统筹城乡发展与构筑现代都市的需要、推动依法行政与强化规划调控的需要”等方面是镇江市城市总体规划修改的主要原因。
4.2.2更加务实的实施评价
规划回顾与实施评价避免泛泛而谈、流于形式，不是简单的停留在宏观的评价，而是深入到各项内容的具体细节。
规划实施评价认为，现行城市总体规划确定的城市性质、中心城区总体布局结构、道路市政设施系统网架、绿地系统与城市景观等规划内容基本满足了城市发展需要，较为合理，这些合理的部分予以延续保留，不予修改。
本次规划修改面临的重点问题包括：应对城市规模的预期不足、应对区域重大基础设施的变动、应对区域协调、应对城乡一体化发展，并由此产生相应的规划修改要求。
4.2.3开展针对性研究
对于市域城镇体系、中心城区土地利用和各项重大基础设施规划等重点修改内容，规划修改工作按照编制程序上，先确定2030年的修编方案，再编制总规修改方案的思路，开展针对性的研究工作，注重与当前的宏观发展导向相结合，与各项设施建设的可行性相结合。
4.2.4回归主体内容
规划将修改重点聚焦在城市用地布局及各项设施的建设上，对现状土地利用情况做深入的分析与评价，在多规合一的技术层面上，遵循从生态底线转向生态优先、修复生态本底，完善生态格局的基本原则，中心城规划用地与生态红线高度吻合；同时与《镇江市主体功能区实施规划》及《镇江市土地利用总体规划》相协调，做到多规融合，确保基本农田保有总量；处理好城市空间拓展、旧城改造与城市整体功能优化之间的关系；与相关部门深入探讨各项综合交通设施、市政基础设施的规划方案，确保建设的合理性与可行性；淡化处理城市性质、指导原则、发展目标等内容，不使规划修改作无原则与无必要的扩展。
4.2.5限定审查成果
围绕市域城镇体系、中心城区土地利用和各项重大基础设施规划等重点修改内容，规划修改成果突破目前的普遍做法与固有范式，不追求规划编制成果的完整性、完美性，形成更加简洁与针对性的规划修改成果，以限定审查成果、简化审批程序。
4.3修改重点
4.3.1剔除不予修改内容
镇江市现行城市总体规划提出的城市性质、发展目标契合了镇江的资源条件和城市特色，对城市未来的发展方向具有积极的导向作用。
城市功能分区、总体布局结构、道路市政设施系统网架、绿地系统与城市景观等规划内容也基本上满足了城市发展需要，较为合理。
这些重大内容不予修改。
4.3.2明确规划修改思路
应对城市规模预期不足：与土地利用规划相衔接，解决城市用地性质矛盾以及规模不足的问题，来促进城乡统筹，合理调整城市规模；
应对生态领先，特色发展：与主体功能区规划、生态红线区域保护规划等相协调，增加空间管制，构建城乡生态格局；
应对区域协调，城乡一体化发展：加强区域联系，完善综合交通布局，以全市区作为规划区，全市域整体考虑，整合城乡空间资源。
应对区域重大基础设施的变动：完善市域基础设施的配置以及相应的用地布局调整。
4.3.3建立规划修改体系
构建“重点修改内容”、“重点修改章节”和“具体修改条款”三个层次的规划修改体系。
重点修改内容是规划修改的核心思路和指导原则。镇江市城市总体规划修改的重点内容包括城市规模、中心城区土地利用和各项重大技术设施规划等内容。
重点修改章节是对重点修改内容的具体落实。镇江市城市总体规划修改的重点章节主要涉及“城市规模”、“市域生态系统和空间管制（新增）”、“市域综合交通”、“中心城区规划”等内容。
具体修改条款是规划修改的具体操作和评估规划修改程度的重要指标。由于镇江市现行城市总体规划条文格式与住建部规范总体规划表达格式的要求偏差较大，章节内容无法一一对应，02版《总规》文本共20章165条，本次修改后文本共6章111条。主要涉及四个部分：第一，落实国家战略、政策与上位规划而修改的条文。修改内容主要包括编制目的、规划依据、规划指导思想与原则、规划重点等；第二，保障国家重大建设项目实施建设而修改的条文。衔接土地利用规划，修改内容主要包括城市规模与空间布局；第三，推动依法行政与强化规划调控而修改的条文。修改内容主要包括进一步健全禁建区、限建区、适建区和城市绿线、蓝线、紫线、黄线等“三区四线”空间管理机制；第四，强化各类设施支撑体系而修改的条文。修改内容主要包括综合交通体系、公共服务设施体系、市政基础设施体系、城市防震减灾体系等。
4.4成果形式
镇江市城市总体规划修改的最终成果包括规划修改文本、修改说明和图集，不追求修改成果的完整性、完美性，而要限定审查成果。
修改文本是在现行城市总体规划文本的基础上，按照住房城乡建设部《关于规范国务院审批城市总体规划上报成果的规定（暂行）》的格式要求，将规划修改的主要的内容重新纳入，更新其中部分内容，补充完善部分内容，并将修改的内容标注出来（将规划修改的内容用黑体字标示）。
修改说明并非现行城市总体规划的说明书，而是针对规划修改文本的说明性文件，是对文本中具体修改内容的逐条详细论述，包括原文、修改条文以及修改说明。原文是对应现行总规的条文、修改条文是修订后的条文，修改说明是对为何做出修改的具体论证。
图集是在现行城市总体规划图纸的基础上，将修改的图纸进行更新替换，仍形成一套完整的规划图纸成果。
5、结语
要解决当期城市总体规划频繁修编、调整的问题，切实提升城市总体规划的龙头作用，城市规划编制办法和审批制度的整体变革恐怕是根本出路。
即便是在当前的规划编制办法与审批制度下，由于我国幅员辽阔、大中小城市众多、不同地域的城市发展差异性明显，导致城市总体规划修改的原因纷繁复杂，规划修改调整的幅度也参差不齐，要形成一套普遍适用的城市总体规划修改的工作方法、技术路线和成果形式等规范标准，还有很多问题需要探讨。
 
 
参考文献：
［1］陈秉钊，新世纪初中国城市规划的改革，城市规划，2000（1）.
［2］周岚，新一轮城市总体规划编制方法探讨——以南京城市总体规划调整为例，2002（2）.
［3］中国住房与城乡建设部，关于规范国务院审批城市总体规划上报成果的规定（暂行）［R］.2013.
［4］江苏省规划设计研究院、镇江市规划设计研究院，镇江市城市总体规划修编纲要初步研究方案，镇江市城市总体规划（2002-2020）（2015修订版）［R］.2015.
 
 
（王荣飞为市规划设计研究院院长、高级工程师；王金花为市规划设计研究院总规所所长、高级工程师）